Администрации Томской области

В соответствии с частью 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 30.12.2015 № 447-ФЗ) проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия.

В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, утвержденным постановлением Администрации Томской области от 14.03.2014 № 75а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Томской области» (далее – Порядок), проект акта подлежит оценке регулирующего воздействия, поскольку содержит положения, изменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Томской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (пункт 3 Порядка).

Проект акта направлен Разработчиками для подготовки настоящего заключения впервые.

Степень регулирующего воздействия проекта акта: средняя.

Предлагаемый проект акта предусматривает внесение изменений в «Кодекс Томской области об административных правонарушениях» от 26 декабря 2008 года № 295-ОЗ (далее – Кодекс Томской области) в части увеличения предельных значений размеров административных штрафов, то есть ужесточения ответственности по следующим составам административных правонарушений:

– нарушение тишины и покоя граждан (статья 3.19 Кодекса Томской области);

– нарушение правил благоустройства территорий в части размещения объявлений и иной информации, не носящей рекламный характер, в неустановленных местах, а также нанесения рисунков и надписей на здания, строения, сооружения, инженерные коммуникации, другие элементы благоустройства (статья 8.10 Кодекса Томской области);

– осуществление мелкорозничной торговли, оказание бытовых услуг либо услуг общественного питания без документов, подтверждающих право размещения нестационарного объекта торговли и бытового обслуживания (статья 11.1 Кодекса Томской области);

– нарушение установленных требований к планировке, перепланировке, застройке розничного рынка, реконструкции и модернизации зданий, строений, сооружений и находящихся в них помещений и иных требований (статья 11.2 Кодекса Томской области);

– торговля с рук в неустановленных местах (статья 11.5 Кодекса Томской области).

Проблема, на решение которой направлено предлагаемое правовое регулирование, состоит в том, что в действующей редакции Кодекса Томской области размер административных штрафов по отдельным составам административных правонарушений (статьи 3.19, 8.10, 11.1, 11.2,. 11.5 Кодекса Томской области) является недостаточным.

Указанная Разработчиками проблема была выявлена в августе-сентябре 2016 года в результате анализа поступивших в администрацию Города Томска предложений районных административных комиссий, а также районных администраций, должностные лица которых уполномочены на выявление правонарушений и составление протоколов об административных правонарушениях.

Разработчиками был проведен анализ результатов деятельности должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, и административных комиссий муниципальных образований, количества выявляемых ежегодно административных правонарушений, в том числе совершаемых повторно, который позволил Разработчикам сделать вывод о недостаточности размеров административных штрафов по отдельным составам административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Томской области.

Возникновение указанной проблемы, по мнению Разработчиков, обусловлено изменением социально-экономических отношений и утратой действующими санкциями, предусмотренными Кодексом Томской области, предупредительной и стимулирующей функций.

Разработчики выделяют следующие основные негативные эффекты, возникающие в связи с наличием проблемы:

– значительное количество совершаемых административных правонарушений;

– увеличение числа повторно-совершаемых административных правонарушений.

Таким образом, наличие данной проблемы препятствует выполнению штрафами по указанным статьям функций административного наказания по предупреждению совершения правонарушений и стимулированию правомерного поведения.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и осуществляется соответствующим региональным законом. В этой связи решение указанной Разработчиками проблемы требует вмешательства регионального законодателя.

В соответствии с существующей проблемой Разработчиками были выделены следующие цели предлагаемого правового регулирования:

– повышение эффективности применения предусмотренных законодательством об административных правонарушениях мер принудительного характера;

– предупреждение совершения административных правонарушений;

– стимулирование правомерного поведения посредством увеличения размера административного штрафа по отдельным составам административных правонарушений.

Общественные отношения в сфере профилактики правонарушений регулируются «Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. от 28.12.2016, далее – КоАП РФ) и Федеральным законом от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее – Закон № 182-ФЗ). В частности, в соответствии с положениями статьи 1.2 КоАП РФ среди задач законодательства об административных правонарушениях выступают защита общественного порядка и предупреждение административных правонарушений. В соответствии с положениями части 2 статьи 6 Закона № 182-ФЗ одним из основных направлений профилактики правонарушений является правовое регулирование профилактики правонарушений.

По результатам рассмотрения обращения принято решение о подготовке соответствующей законодательной инициативы.

Во исполнение вышеуказанных норм и с учетом предложений административных комиссий муниципального образования «Город Томск» в качестве варианта достижения поставленных целей Разработчики предлагают скорректировать санкции указанных норм Кодекса Томской области в части увеличения размера административного штрафа.

В процессе проведения оценки регулирующего воздействия проекта акта  Департаментом был проведен собственный анализ существования обозначенной Разработчиками проблемы. Так как в проекте акта для субъектов предпринимательской деятельности изменение размера штрафа по статье 8.10 Кодекса Томской области не предусматривается, в последующем анализе данная статья рассматриваться не будет.

Результаты анализа представлены в таблицах 1 и 2. Департамент отмечает, что выводы, полученные Разработчиками в процессе самостоятельного анализа проблемы в части динамики административных правонарушений по указанным статьям Кодекса Томской области, не получили подтверждение.

Таблица 1 – Количество протоколов об административных правонарушениях в Томской области, составленных сотрудниками органов внутренних дел

По данным, предоставленным УМВД РФ по Томской области, в 2012 году по сравнению с 2009 годом наблюдается рост правонарушений по указанным статьям  Кодекса Томской области.

По данным административных комиссий в 2015 году по сравнению с 2013 годом количество административных правонарушений в Томской области снизилось по всем указанным статьям в 1,5–2 раза, кроме части 5 статьи 3.19 Кодекса Томской области (использование на повышенной громкости звуковоспроизводящих устройств, в том числе установленных на транспортных средствах, балконах или подоконниках), по которой количество правонарушений выросло более чем в 2 раза.

Таблица 2 – Количество протоколов об административных правонарушениях в Томской области, рассмотренных административными комиссиями[1]

Даже если учитывать тот факт, что на уменьшение количества протоколов, составленных по статье 3.19 Кодекса Томской области, могли повлиять изменения, внесенные Законом Томской области от 30.12.2014 № 206-03 «О внесении изменений в Кодекс Томской области об административных правонарушениях» в статью 14.1 Кодекса Томской области[3] (Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях), общее количество административных правонарушений по остальным статьям и в целом все равно снижается.

Таким образом, однозначно говорить о росте количества зафиксированных административных правонарушений по всем указанным статьям не корректно.

В таком случае, возможно, имеет смысл обосновать увеличение штрафов по указанным статьям Кодекса Томской области необходимостью пополнения доходов бюджета Томской области и бюджетов муниципальных образований, при этом существует вероятность, что увеличение расходов юридических и физических лиц, совершающих административные правонарушения, будет способствовать снижению количества данных правонарушений.

Кроме того, увеличение размера штрафа может быть связано с изменением уровня цен и необходимостью индексации размера штрафа на величину ежегодной инфляции в целях предотвращения риска увеличения административных правонарушений в условиях относительного снижения, таким образом, административной ответственности.

Если использовать индекс потребительских цен за период с начала действия штрафов до 2016 года в том размере, в котором они утверждены действующим Кодексом Томской области[4], то темп роста размера штрафов должен составить 1,7 раз. Анализ соотношения изменения уровня цен и размера увеличения предельных значений размеров административных штрафов с момента последнего установления их величины по составам, представленным в проекте акта, приведены в таблице 3. Из данных таблицы видно, что предлагаемый проектом акта темп роста размеров штрафов для субъектов предпринимательской деятельности сопоставим с темпом роста уровня цен за аналогичный период, что можно рассматривать как обоснование необходимости такого ужесточения и объяснение размера увеличения.

Таблица 3 – Анализ изменения уровня цен и размера предельных значений административных штрафов для субъектов предпринимательского сообщества в Томской области[5]

В случае корректного обоснования существования проблемы Разработчиками (с приведением данных ведомственной статистической информации, подтверждающих аргументы Разработчиков), Департамент считает вариант решения проблемы, предложенный Разработчиками, наиболее предпочтительным, поскольку сохранение существующего положения увеличивает риски неблагоприятных последствий не только для общества в целом, но и для законопослушных представителей предпринимательского сообщества, при низкой эффективности применения исключительно методов убеждения и проведения разъяснительной работы для стимулирования правомерного поведения.

Однако Разработчики указывают на возможные риски предлагаемого правового регулирования. В частности, риск отсутствия возможности установить лицо, совершившее административное правонарушение и (или) привлечь его к ответственности (отсутствие данных о лице, отсутствие доказательств, процессуальные основания для освобождения от ответственности), который может быть минимизирован при активизации работы по контролю уполномоченных органов и должностных лиц, путем повышения квалификации уполномоченных должностных лиц органов и административных комиссий, а также при повышении качества выносимых решение о привлечении к ответственности. Еще один риск, выделяемый Разработчиками, – риск финансовых убытков для лиц, совершающих (планирующих совершить) административные правонарушения, нейтрализация которого обеспечивается ростом правовой грамотности субъектов правового регулирования  и недопущением нарушений установленных правил и норм.

Таким образом, при условии эффективной работы контрольных органов риски неблагоприятных последствий предлагаемого правового регулирования будут существенно снижаться. При этом Департамент предлагает Разработчикам рассмотреть возможность разработки мероприятий по повышению качества работы по выявлению, пресечению и профилактике указанных в проекте акта административных правонарушений.

Предлагаемый проект акта, прежде всего, затрагивает интересы следующих субъектов:

– органов государственной власти Томской области;

– органов местного самоуправления муниципальных образований;

– субъектов предпринимательской деятельности, занятых в области ремонтных, строительных работ и оказания рекламных, развлекательных, увеселительных,  бытовых услуг, а также услуг розничной торговли и общественного питания;

– физических лиц, заинтересованных в снижении количества административных правонарушений по рассматриваемым статьям Кодекса Томской области.

При этом выгодами адресатов предлагаемого правового регулирования должно стать снижение социальной напряженности в условиях ужесточения ответственности за совершение административных правонарушений, а также, по мнению Департамента, создание более благоприятной предпринимательской среды для ведения официальной легальной деятельности.

При подготовке проекта акта и сводного отчета Разработчиками был изучен опыт решения аналогичной проблемы в других субъектах Российской Федерации. В частности, Разработчики указывают на то, что анализ законодательства регионов позволяет сделать вывод о повсеместном решении аналогичных проблем путем пересмотра размеров штрафных санкций по указанным составам административных правонарушений в законах субъектов Российской Федерации.

 Проведенный Разработчиками анализ региональной практики свидетельствует о дифференцированном подходе к определению конкретных значений денежного взыскания с учетом специфики региона и распространенности тех или иных составов административных правонарушений.

При этом предлагаемые проектом акта предельные размеры (верхняя (max) и нижняя (min) граница) административных штрафов не являются максимальными среди регионов. В частности, Разработчики приводят примеры аналогичного решения обозначенной проблемы в Краснодарском и Забайкальском крае, Калужской, Саратовской, Новосибирской, Ивановской областях и других субъектов Российской Федерации.

Самостоятельный анализ практики регионов Сибирского федерального округа (далее – СФО), проведенный Департаментом и приведенный в таблице 4, подтверждает выводы Разработчиков относительно того, что предлагаемые проектом акта предельные размеры административных штрафов не являются максимальными среди регионов.

В целом анализ размеров штрафных санкций за аналогичные правонарушения в иных субъектах Российской Федерации позволяет говорить об их уровне в Томской области ниже среднего по СФО. Превышение среднего размера штрафа по регионам СФО наблюдается только по составу осуществления мелкорозничной торговли, оказания бытовых услуг либо услуг общественного питания без документов, подтверждающих право размещения нестационарного объекта торговли и бытового обслуживания (статья 11.1 Кодекса Томской области).

Кроме того, новые размеры штрафов, рекомендуемые Разработчиками при принятии проекта акта, также не будут превышать средний размер штрафов по регионам СФО по тем же составам, за исключением состава статьи 11.1 Кодекса Томской области.

Таблица 4 – Анализ размера предельных значений административных штрафов для субъектов предпринимательского сообщества в регионах СФО

В соответствии с пунктом 7 Порядка процедура проведения оценки регулирующего воздействия включает следующие этапы:

1) размещение уведомления об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования;

2) разработка проекта акта, формирование сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) и их публичное обсуждение.

В рамках 1 этапа обсуждение идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования Разработчиками не проводилось. Однако в соответствии с абзацем вторым пункта 6-1 Порядка в отношении проектов актов со средней степенью регулирующего воздействия оценка регулирующего воздействия проводится, начиная со второго этапа.

В рамках 2 этапа Разработчиками подготовлен текст проекта акта и сводный отчет, составляемый по форме согласно приложению № 2 к Порядку.

В ходе проведения 2 этапа процедуры оценки регулирующего воздействия Департаментом в период с 21 ноября по 16 декабря 2016 года были проведены публичные консультации посредством размещения проекта акта, сводного отчета, пояснительной записки и перечня вопросов для участников публичных консультаций на официальном сайте Администрации Томской области в разделе «Открытый регион – Оценка регулирующего воздействия и экспертиза» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – официальный сайт).

С целью качественного анализа альтернативных вариантов решения существующей проблемы Департамент в рамках 2 этапа письменно известили о размещении проекта акта и сводного отчета на официальном сайте органы и организации, представляющие интересы субъектов предпринимательской деятельности, а именно: Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Томскую торгово-промышленную плату, Совет Томского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», Ассоциацию «Совет муниципальных образований Томской области», некоммерческое партнерство «МПО работодателей Томской области», ООО Юридическую фирму «LL.C-Право», Общественную палату Томской области, Юридический институт Национального исследовательского Томского Государственного Университета.

По итогам данного этапа по проекту акта поступили отзывы от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Совета Томского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области». Кроме того, по запросу Департамента поступила информация от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Томской области и Департамента  муниципального развития Администрации Томской области о количестве дел об административных правонарушениях по соответствующим статьям Кодекса Томской области.

Участники публичных консультаций (Совет Томского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Администрация Городского округа Стрежевой) отмечают, что принятие проекта акта позволит решить описанную Разработчиками и актуальную для жителей Томской области проблему по снижению количества совершаемых административных правонарушений, особенно повторных и повысить эффективность применения мер административного принуждения.

Однако участниками публичных обсуждений отмечаются также недостатки проекта акта.

1. Уполномоченный по защите прав предпринимателей Томской области обращает внимание на недостаточное обоснование актуальности проблемы, на решение которой направлено принятие проекта акта. А именно, не приведены статистические данные, свидетельствующие о динамике роста количества правонарушений в данной сфере, что затрудняет определение способа решения указанной Разработчиками проблемы.

Результаты собственного анализ Департамента (см. данные и выводы к таблице 1-2) свидетельствуют о некорректности выводов, на которые опираются Разработчики, что может быть расценено как необоснованность решаемой Разработчиками проблемы.

2. Участники публичных консультаций (Уполномоченный по защите прав предпринимателей Томской области и Администрация Парабельского сельского поселения) указывают на необоснованность и маловероятность возникновения положительного эффекта от ужесточения санкций. Причины возникновения данного риска, по мнению участников, заключаются в том, что Разработчиками не исследованы причины совершения правонарушений и способы снижения количества административных правонарушений по указанным статьям Кодекса Томской области, а также не представлены данные о том, как увеличение санкций повлияет на снижение количества правонарушений.

Рекомендуем Разработчикам провести более качественный анализ причин возникновения и последствий существования обозначенной ими проблемы, пересмотреть и, возможно, скорректировать способы снижения количества административных правонарушений по указанным статьям Кодекса Томской области и учесть результаты данного анализа при изменении уровня ответственности по обозначенным в проекте акта составам административных правонарушений.

Администрации Парабельского сельского поселения связывает существование риска недостижения заявленной цели по статьей 3.19 Кодекса Томской области со спецификой субъектов правонарушения. А именно с тем, что административное правонарушение по данной статье, в  большинстве случаев совершается безработными лицами, ведущими асоциальный образ жизни и не имеющими источников доходов, взыскание административного штрафа и привлечение к ответственности которых является затруднительным. Учитывая приведенные выше аргументы и часто повторное совершение аналогичных правонарушений указанными лицами, увеличение размера санкции по указанному составу, по мнению участника публичных консультаций, не приведет к достижению цели, на которую направлено административное наказание.

3.  Администрации Колпашевского и Кожевниковского районов предлагают в пункте 6 статьи 1 проекта акта слова «предупреждение или» исключить, поскольку согласно части 2 статьи 3.4 КоАП РФ предупреждение устанавливается за впервые совершенное административное правонарушение.

В целях проведения последующей оценки фактического воздействия предлагаемого правового регулирования Разработчики выделили такой индикатор,
как количество административных правонарушений, предусмотренных положениями указанных в проекте акта статей.

Считаем, что при анализе вышеуказанного индикатора Разработчики
смогут в полном объеме по истечении определенного времени оценить произошло ли снижение общего количества правонарушений по сравнению с показателями года вступления в силу закона и эффективность предлагаемого им регулирования.

Порядок проведения оценки регулирующего воздействия в Томской области Разработчиком соблюден.

По результатам оценки регулирующего воздействия считаем, что наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью предложенного в проекте акта способа регулирования является своевременной и обоснованной.

На основании вышеизложенного, Департамент делает вывод, что существующее правовое регулирование может привести к возникновению дополнительных расходов только у тех субъектов предпринимательской деятельности, которые нарушают действующее законодательство Томской области, а, следовательно, не вызовет дополнительных расходов у законопослушных представителей предпринимательского сообщества. Таким образом, несмотря на то, что в проекте акта имеются недостатки, содержащиеся в нем положения не вводят избыточные обязанности, запреты, ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и не способствуют их введению или возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или областного бюджета.

Считаем, что введение предлагаемого Разработчиком варианта правового регулирования целесообразно и обосновано. По итогам оценки регулирующего воздействия проекта акта Департамент делает вывод о возможности дальнейшего согласования проекта акта при условии учета выявленных замечаний

Приложение: на 3 л. в 1 экз.

Начальник Департамента                                                                                            А.В.Евстигнеева

Андреева Наталья Викторовна

8 (382-2) 510-940

andreevanv@tomsk.gov.ru