Администрации Томской области

Департамент по взаимодействию с законодательными и представительными органами власти Администрации Томской области (далее – Департамент), как уполномоченный орган в области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, рассмотрел проект постановления Администрации Томской области «Об утверждении Требований к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи на территории Томской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения» (далее – проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Департаментом охотничьего и рыбного хозяйства Томской области  (далее – Разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия.

В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, утвержденным постановлением Администрации Томской области от 14.03.2014 № 75а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов в Томской области» (далее – Порядок), проект акта подлежит оценке регулирующего воздействия, поскольку содержит положения, устанавливающие новые обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности Томской области (пункт 3 Порядка).

Проект акта направлен Разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Степень регулирующего воздействия проекта акта: высокая.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена Разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»: официальный сайт Администрации Томской области – «Открытый регион» – «Оценка регулирующего воздействия и экспертиза» – раздел «Публичные консультации» (https://tomsk.gov.ru/rating/front/view/id/398).

В соответствии с пунктом 7 Порядка процедура проведения оценки регулирующего воздействия включает следующие этапы:

1) размещение уведомления об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования;

2) разработка проекта акта, формирование сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) и их публичное обсуждение.

В рамках 1 этапа с 18 по 26 мая 2017 года Разработчиком проводилось обсуждение идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования, что соответствует абзацу первому пункта 6-1 Порядка. Замечаний и предложений, полученных в связи с проведением обсуждения идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования, в адрес Разработчика не поступало.

В рамках 2 этапа Разработчиком подготовлен текст проекта акта и сводный отчет, составляемый по форме согласно приложению № 2 к Порядку.

В ходе проведения 2 этапа процедуры оценки регулирующего воздействия Разработчиком в период с 29 июня по 26 июля 2017 года были проведены публичные консультации посредством размещения проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов для участников публичных консультаций на официальном сайте Администрации Томской области в разделе «Открытый регион – Оценка регулирующего воздействия и экспертиза» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – официальный сайт).

С целью качественного анализа альтернативных вариантов решения существующей проблемы Разработчик в рамках 2 этапа письменно известил о размещении проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов на официальном сайте 6 органов и организаций, представляющих интересы субъектов предпринимательской деятельности, а именно: Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Союз «Томская торгово-промышленная плата», Совет Томского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», некоммерческое партнерство «МПО работодателей Томской области», Общественный совет при Департаменте охотничьего и рыбного хозяйства Томской области.

По итогам данного этапа по проекту акта поступили отзывы от 2 участников (Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Томской области, Союз «Томская торгово-промышленная плата»).

Все поступившие предложения обобщены и проанализированы Разработчиком в Сводке предложений по проекту акта, размещенной на официальном сайте в разделе «Публичные консультации» (https://tomsk.gov.ru/rating/front/view/id/398).

Участники поддерживают проект акта, но предлагают внести в него изменения. В адрес Разработчика поступили 3 замечания и предложения, из которых Разработчиком не было учтено ни одно замечание. С позицией Разработчика при отклонении замечаний и предложений, отраженных в Сводке предложений по проекту акта, Департамент не согласен.

Проблема, на решение которой направлено предлагаемое проектом акта  правовое регулирование

По информации, представленной Разработчиком в сводном отчете, можно выделить две основные проблемы, на решение которых направлено предлагаемое правовое регулирование.

Во-первых, это проблема гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи на территории Томской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения.

По данным Разработчика при осуществлении производственных процессов, эксплуатации объектов транспорта, связи, электропередачи, при осуществлении иных видов хозяйственной деятельности происходит гибель объектов животного мира, в том числе гибель объектов животного мира, занесенных в Красные книги Российской Федерации и Томской области, нарушение среды их обитания.

В целях минимизации гибели объектов животного мира и вреда их местообитаниям, с учетом природных, хозяйственных и иных особенностей Томской области разработаны Требования к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи на территории Томской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения (далее – Требования).

Во-вторых, проблема существования пробела правового регулирования по выполнению требований,  предусмотренных частью 6 статьи 28 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» (далее – Закон № 52-ФЗ) и пунктом 8 Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1996 № 997 (далее – Постановление № 997), в части установления требований к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередач с учетом природных и других особенностей Томской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Указанные выше нормы устанавливают, что Требования разрабатываются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с разграничением полномочий на территориях субъектов Российской Федерации с учетом их природных и других особенностей и утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Причины возникновения и существования указанных проблем:

– необходимость исполнения прямого предписания Закона № 52-ФЗ и Постановления № 997;

– серьезное антропогенное воздействие, которому подвергаются объекты животного мира и среда их обитания при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи.

Таким образом, решение указанных проблем в силу требований законодательства должно осуществляться специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации путем разработки требований, утверждаемых высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Специально уполномоченным органом на территории Томской области является Департамент охотничьего и рыбного хозяйства Томской области, разработавший требования, утвердить которые необходимо постановлением высшего исполнительного органа государственной власти Томской области – Администрации Томской области.

По информации, предоставленной Разработчиком, можно  выделить следующие основные негативные эффекты, возникающие в связи с наличием проблемы:

– сокращение численности объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, при проведении юридическими лицами и гражданами сельскохозяйственных и других работ, а также при эксплуатации ирригационных и мелиоративных систем, транспортных средств, линий связи и электропередачи в отсутствие нормативного правового акта;

– ущемление прав граждан на благоприятную окружающую среду;

– сохранение низкого уровня экологической ответственности.

Разработчик рассматривал два возможных варианта решения указанной проблемы.

1) В качестве варианта решения проблемы Разработчик предлагает принять постановление Администрации Томской области «Об утверждении Требований к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи на территории Томской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения».

Разработчиком устанавливаются требования к предотвращению гибели объектов животного мира:

– при осуществлении сельскохозяйственных производственных процессов;

– при осуществлении лесопромышленных и лесохозяйственных производственных процессов;

– при  осуществлении промышленных и водохозяйственных производственных процессов;

– при эксплуатации транспортных магистралей;

– при эксплуатации трубопроводов;

– при проектировании, строительстве и эксплуатации линий связи и электропередачи.

В случае принятия данного варианта решения проблемы Разработчиком  предполагается достижение следующих результатов:

– снижение случаев гибели объектов животного мира при осуществлении производственной деятельности;

– устранение пробела правового регулирования по установлению требований к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов.

В сводном отчете Разработчик указывает, что риски неблагоприятных последствий, связанных с введением предлагаемого правового регулирования, отсутствуют.

2) В качестве альтернативного варианта решения проблемы Разработчик предлагает вариант невмешательства.

Политика невмешательства в решении обозначенных выше проблем, по мнению Разработчика, может привести к следующим негативным последствиям:

– несоответствие правовой базы Томской области требованиям федерального законодательства;

– нанесение значительного ущерба объектам животного мира и среде их обитания в результате их гибели и травмирования, включая случаи массовой гибели объектов животного мира;

– ущемление прав граждан на благоприятную окружающую среду;

– сохранение низкого уровня экологической ответственности.

Принятие предлагаемого проекта акта приведет к устранению несоответствия правовой базы на уровне Томской области требованиям федерального законодательства, установив требования к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи на территории Томской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, снизит вероятность гибели объектов животного мира и уничтожения (повреждения) среды их обитания, повысит экологическую ответственность природопользователей и граждан.

Таким образом, первый вариант решения выявленных проблем является наиболее предпочтительным.

В соответствии с существующими проблемами Разработчиком были выделены следующие цели предлагаемого правового регулирования:

– предотвращение гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи на территории Томской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения;

– совершенствование действующей нормативной правовой базы Томской области в части выполнение требований, предусмотренных частью 6 статьи 28 Закона № 52-ФЗ и пунктом 8 Требований, утвержденных Постановлением № 997.

В сводном отчете Разработчик указывает, что реализация законопроекта  не предполагает дополнительных расходов областного бюджета.

Предлагаемый проект акта, прежде всего, затрагивает интересы следующих субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности:

–  юридические лица независимо от их организационно-правовой формы, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и действующие на всей территории Томской области, осуществляющие в процессе своей деятельности производственные процессы, а также эксплуатацию транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи на территории Томской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В соответствии с Постановлением № 997 и пунктом вторым Требований, утвержденных Постановлением № 997, действие Требований распространяется на производственные процессы в сельском хозяйстве, лесном хозяйстве и лесной промышленности, при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи. Таким образом, по состоянию на 1 августа 2017 года по данным официальной статистики[1] из 32 337 предприятий и организаций к предприятиям, производственная деятельность которых, вероятнее всего, может привести к гибели объектов животного мира, можно отнести предприятия, занимающиеся следующими видами экономической деятельности: сельское, лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство (1 410), добыча полезных ископаемых (160), обрабатывающие производства (2 551), обеспечение электрической энергией, газом и паром; кондиционирование воздуха (240), водоснабжение; водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений (184), строительство (3 136), итого: 7 681 субъектов.

По предварительным данным[2] численность субъектов малого и среднего бизнеса в Томской области по состоянию на конец 2016 года составила 43 785 ед., из которых на организации в сельском хозяйстве и рыболовстве приходится 2,4 %, в промышленном производстве – 12,2 %, в строительстве – 11,6 % организаций. Таким образом, на субъектов малого и среднего бизнеса, производственная деятельность которых, вероятнее всего, может привести к гибели объектов животного мира (по видам деятельности, указанным в предыдущем параграфе), относятся 26,2 % организаций, или примерно 11 470 организаций малого и среднего бизнеса;

– органы исполнительной власти Томской области.

Анализ обоснования  проблемы

В процессе проведения оценки регулирующего воздействия проекта акта  Департаментом был проведен анализ существования обозначенных Разработчиком проблем.

Разнообразие животного мира России весьма широко и соответствует разнообразию природных особенностей ее территорий. Вследствие сурового климата Россия не входит в число регионов с высоким уровнем видового разнообразия. Наибольшее видовое богатство характерно для регионов Северного Кавказа, Крыма, юга Сибири и юга Дальнего Востока.

На территории России обитает значительная доля мирового разнообразия объектов животного мира: млекопитающие (без китообразных) – около 7 % от мирового разнообразия этого класса, фауна птиц – 8 %, фауна рептилий немногочисленна,  что определяется достаточно суровыми климатическими условиями на большей части территории страны – приблизительно 1,2 %, фауна амфибий – всего 0,6 %, фауна рыб разнообразна и относительно слабо изучена – около 2 %, численность видов наземных беспозвоночных животных – около 10 % мирового разнообразия[3].

Большое количество редких видов, обитающих на территории страны, среди которых более 80 % видов пресмыкающихся, около 30 % земноводных; 15 – 20 % – среди птиц и млекопитающих. Данные соотношения отражают повышенную, в ряде случаев, уязвимость видов пресмыкающихся и земноводных к воздействию внешних факторов, в том числе антропогенных[4].

Кроме того, на территории России находится северная периферия ареалов большинства видов пресмыкающихся и части земноводных. С этим обстоятельством связана и редкость некоторых видов птиц и млекопитающих, которая обусловлена негативными изменениями местообитаний, возникающими в ходе хозяйственной и рекреационной деятельности.

Среди редких много видов (выдра, выхухоль, летяга, обыкновенная гадюка, домовой сыч, лесной жаворонок, большой и средний кроншнепы, большой веретенник, большой улит, серый сорокопут, серый журавль и др.), весь ареал которых (как у выхухоли) или его основная часть приходится на территорию России. Это Для районов промышленного освоения месторождений полезных ископаемых, особенно индустриально освоенных территорий (средняя полоса европейской части России), для земледельческих районов юга страны, характерно неблагополучное состояние местообитания водных и околоводных животных редких видов.

Поступление больших объемов биогенных веществ в пресноводные водоемы в результате сбросов водоочистных сооружений, промышленных сточных вод и стока с сельскохозяйственных угодий может приводить к эвтрофикации водоемов, что может сопровождаться утратой отдельных видов растений и животных (из-за изменения экологических условий) и оказывать неблагоприятное воздействие на водопользование для потребления человеком[5].

Согласно абзаца третьего статьи 1 Закона № 52-ФЗ объект животного мира – это организм животного происхождения (дикое животное).

Основным источником статистической информации в настоящее время являются показатели охотничьих ресурсов и, в меньшей степени, данные по динамике численности диких животных.

На территории Томской области в 2015 году выявлено более 1500 видов беспозвоночных, 1 вид – круглоротых, 33 вида – рыб, 6 видов – амфибий, 4 вида – рептилий, 326 видов – птиц и 62 вида – млекопитающих. К охраняемым относятся 11,3 % видов млекопитающих, 13,1 % – птиц, 11,8 % – круглоротых и рыб, 50 % – пресмыкающихся, 33,3 % – земноводных, 1,9 % – беспозвоночных. Сводный перечень охраняемых видов животных и растений утвержден в 2013 г., Красная книга растений и животных издана в 2013 г.[6].

Динамика численности объектов животного мира Томской области, представленная в таблице 2, свидетельствует о снижении численности объектов животного мира в Томской области в 2016 году по сравнению с 2012 годом по большинству видов: бурый медведь, барсук, лисица, американская норка, выдра, горностай, белка, ондатра, все представленные виды птиц (глухарь, куропатка белая, рябчик, тетерев). При этом по некоторым видам за 5 лет наблюдается значительное сокращение численности (в 2 – 4 раза): норка, выдра, горностай, глухарь, куропатка.

Анализ показателей охотничьих ресурсов на территории Томской области (табл. 1) в 2017 г. по сравнению с 2012 г. по показателям ареала обитания, численности особей, квотам добычи и остаточной численности особей в целом свидетельствует об отсутствии негативных тенденций в существовании объектов животного мира по указанным видам. Так, по всем видам охотничьих ресурсов наблюдается положительная динамика по ареалу обитания, за исключением ареала обитания рыси и выдры. Отрицательная динамика общей численности имеет место по таким видам охотничьих ресурсов, как барсук и выдра. Отрицательная динамика остаточной численности наблюдается по таким видам охотничьих ресурсов, как бурый медведь, барсук и выдра.