Администрации Томской области

Департамент по взаимодействию с законодательными и представительными органами власти Администрации Томской области (далее – Департамент), как уполномоченный орган в области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, рассмотрел проект закона Томской области «О внесении изменений в статью 4.2 Закона Томской области «О требованиях к перевозкам пассажиров легковыми такси на территории Томской области» (далее – проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Комитетом по лицензированию Томской области (далее – Разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, утвержденным постановлением Администрации Томской области от 14.03.2014 № 75а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов в Томской области» (далее – Порядок), проект акта подлежит оценке регулирующего воздействия, поскольку содержит положения, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Томской области обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности, а также устанавливающие или изменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Томской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (пункт 3 Порядка).

Проект акта направлен Разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Степень регулирующего воздействия проекта акта: средняя.

В соответствии с пунктом 7 Порядка процедура проведения оценки регулирующего воздействия включает следующие этапы:

1) размещение уведомления об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования;

2) разработка проекта акта, формирование сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) и их публичное обсуждение;

3) подготовка заключения Департаментом.

В соответствии с абзацем вторым пункта 6-1 Порядка в отношении проектов актов со средней степенью регулирующего воздействия оценка регулирующего воздействия проводится начиная с этапа разработки проекта акта, составления сводного отчета и их публичного обсуждения. При этом в абзаце третьем указанного пункта Порядка говорится о том, что Разработчик вправе провести оценку регулирующего воздействия проекта акта со средней или низкой степенью регулирующего воздействия начиная с этапа размещения уведомления об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования.

В целях реализации 1 этапа Разработчиком 18 мая 2017 года было размещено уведомление об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования по форме согласно приложению № 1 к Порядку. По итогам данного этапа в адрес Разработчика поступило замечание о содержании существующей проблемы, а также предложения относительно определения возможных альтернативных вариантов ее решения, в связи с чем Сводка предложений по итогам обсуждения идеи (концепции) Разработчиком была сформирована и размещена на официальном сайте Администрации Томской области в разделе «Открытый регион – Оценка регулирующего воздействия и экспертиза» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – официальный сайт).

Для реализации 2 этапа процедуры оценки регулирующего воздействия Разработчиком был подготовлен текст проекта акта и сводный отчет, составленный по форме согласно приложению № 2 к Порядку. В период с 13 по 30 июня 2017 года были проведены публичные консультации посредством размещения проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов для участников публичных консультаций на официальном сайте.

С целью качественного анализа альтернативных вариантов решения существующей проблемы Разработчик в рамках публичных консультаций письменно известил о размещении проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов на официальном сайте органы и организации, представляющие интересы субъектов предпринимательской деятельности, а именно: Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, НП «МПО работодателей Томской области», Совет Томского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Союз «Томская торгово-промышленная палата», УМВД России по Томской области.

По итогам 2 этапа по проекту акта поступили мнения от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Союза «Томская торгово-промышленная палата» и УМВД России по Томской области, в этой связи Сводка предложений по результатам проведения публичных консультаций Разработчиком была сформирована и размещена на официальном сайте.

Принимая во внимание, что предлагаемое Разработчиком правовое регулирование может оказать значительное воздействие на деятельность субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, Департаментом было принято решение о проведении дополнительных публичных консультаций в отношении проекта акта путем направления соответствующего запроса в Управление ГИБДД УМВД России по Томской области, а также приглашений принять участие в публичном обсуждении проекта акта в Ассоциацию «Совет муниципальных образований Томской области», ООО «Апрель» и ООО «Сибавтосервис». В результате дополнительных публичных консультаций в адрес Департамента поступило мнение от Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области», которое будет отражено в настоящем заключении.

Проблема, на решение которой направлено предлагаемое проектом акта правовое регулирование

В Томской области разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси получают юридические лица и индивидуальные предприниматели в соответствии с требованиями части 2 статьи 9 Федерального закона от 21 апреля 2011 года № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 69-ФЗ), то есть при наличии у них на праве собственности, праве хозяйственного ведения либо на основании договора лизинга или договора аренды транспортных средств, предназначенных для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, а также в случае использования индивидуальным предпринимателем транспортного средства на основании выданной физическим лицом нотариально заверенной доверенности на право распоряжения транспортным средством.

Разрешение выдается на каждое транспортное средство, используемое в качестве легкового такси. В отношении одного транспортного средства может быть выдано только одно разрешение.

Однако, по информации Разработчика, содержащейся в сводном отчете, в настоящее время в регионе сложилась ситуация, когда субъекты предпринимательской деятельности после получения разрешения передают автомобиль с полученным на него разрешением в пользование третьим лицам, в том числе и физическим лицам, на основании договора аренды, либо субаренды, взимая с них ежемесячную плату, и за пользование автомобилем, и за пользование разрешением.

Тем самым деятельность, осуществляемая лицами, получившими в пользование не только автомобиль, но и разрешение на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, по мнению Разработчика, незаконна, поскольку они не выполняют требования законодательства в отношении перевозок пассажиров и багажа легковыми такси, в частности, не проходят предрейсовый медицинский осмотр и предрейсовый технический осмотр транспортного средства, что подтверждается данными рейдовых мероприятий, проводимых Разработчиком. Так, только в текущем году Разработчиком уже составлено 37 протоколов о привлечении к административной ответственности за нарушение требований законодательства в области перевозок пассажиров легковыми такси. При этом 2 постановления о привлечении к административной ответственности обжаловались в районных судах г. Томска и Томском областном суде, однако оба постановления были оставлены в законной силе.

Осуществление предпринимательской деятельности лицами, получившими в пользование не только автомобиль, но и разрешение на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, приводит к повышению риска дорожно-транспортных происшествий и угрозе жизни и здоровью участников дорожного движения, а также к недополучению доходов регионального бюджета.

Таким образом, проблема, на решение которой направлено предлагаемое правовое регулирование, состоит в отсутствии в действующем законодательстве механизма, позволяющего предотвратить незаконную предпринимательскую деятельность лиц, осуществляющих перевозки пассажиров и багажа легковым такси и использующих для данной деятельности транспортное средство с разрешением на осуществление указанной деятельности, выданным другому лицу.

В соответствии с существующей проблемой Разработчиком были выделены следующие цели предлагаемого правового регулирования:

– повышение безопасности перевозок пассажиров, качества перевозок;

– легализация перевозок пассажиров легковыми такси.

В качестве варианта решения вышеуказанной проблемы и достижения поставленных целей Разработчиком предлагается внести изменения в статью 4.2 Закона Томской области от 9 марта 2010 года № 35-ОЗ «О требованиях к перевозкам пассажиров легковыми такси на территории Томской области» (далее – Закон № 35-ОЗ), предусмотрев в качестве еще одного случая прекращения действия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси факт выбытия из права владения юридического лица или индивидуального предпринимателя транспортного средства, на которое было получено такое разрешение. По мнению Разработчика, вариант решения выявленной проблемы является предпочтительным, так как позволит упорядочить правоотношения с субъектами предпринимательской деятельности, что способствует более эффективной реализации государственной политики в области транспортного обеспечения населения услугами легкового такси.

По данным, представленным Разработчиком, потенциальными адресатами предлагаемого правового регулирования будут не менее 50 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих нелегальную предпринимательскую деятельность в сфере перевозок пассажиров и багажа легковыми такси на территории Томской области.

При этом, по мнению Разработчика, основными группами участников общественных отношений, заинтересованных в устранении вышеуказанной проблемы, являются граждане и субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа на территории Томской области, добросовестно оказывающие услуги перевозки в соответствии с требованиями законодательства. Однако, считаем, что к указанному перечню участников общественных отношений также можно отнести:

– исполнительные органы государственной власти Томской области в регулируемой сфере деятельности;

– население Томской области, пользующееся услугами легкового такси.

При подготовке проекта акта и сводного отчета немаловажное значение имеет тот факт, что Разработчиком был изучен региональный опыт. В частности, по данным Разработчика, Законом Краснодарского края от 27 марта 2007 года № 1217-КЗ «Об организации транспортного обслуживания населения легковыми такси в Краснодарском крае» и Законом Архангельской области от 21 ноября 2011 года № 390-26-ОЗ «Об организации деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Архангельской области» в качестве основания для прекращения действия разрешения предусмотрена утрата юридическим лицом либо индивидуальным предпринимателем, получившим разрешение на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на данном транспортном средстве, правовых оснований, предусмотренных частью 2 статьи 9 Федерального закона № 69-ФЗ. Изучение опыта других регионов позволило Разработчику оценить возможные варианты решения существующей проблемы и выбрать предпочтительный вариант правового регулирования для Томской области.

Анализ предлагаемого правового регулирования

Согласно пунктам «б», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В этой связи органы государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с федеральными органами власти вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности в сфере перевозок населения, включая перевозки легковым такси, а также осуществлять исполнительно-распорядительные, организационные и контрольные функции в сфере транспортного обслуживания населения.

Указанные полномочия субъектов Российской Федерации, вытекающие из Конституции Российской Федерации, закреплены федеральным законодательством. Так, в подпункте 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), организация транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, и осуществление регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

По данным вопросам:

– субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (пункт 2 статьи 3 Федерального закона № 184-ФЗ);

– органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ).

Из указанных положений федерального законодательства следует, что в случае не урегулирования федеральным законом определенных вопросов в сфере организации перевозок пассажиров и багажа легковым такси данные вопросы могут быть урегулированы законом субъекта Российской Федерации.

Статьей 9 Федерального закона № 69-ФЗ определены правовые основы деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории субъекта Российской Федерации.

В данной статье определены требования к заявлению на получение разрешения, перечню документов, представляемых вместе с заявлением в уполномоченный исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, содержанию разрешения и его размещению в салоне легкового автомобиля, проведению проверок уполномоченным органом в рамках регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси; установлены требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, имеющим намерение оказывать услуги по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим такие услуги, а также к водителям легковых такси.

Согласно статье 9 Федерального закона № 69-ФЗ:

– высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации наделен полномочиями по установлению формы разрешения, срока его действия, порядка подачи заявления, порядка выдачи и переоформления разрешений, порядка определения платы за выдачу разрешения, дубликата разрешения и порядка ведения реестра выданных разрешений;

– уполномоченный орган наделен полномочиями по проведению регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси, выдаче предписаний в случае выявления в ходе проверок нарушений, обращению в суд с заявлением об отзыве (аннулировании) разрешения в случаях, установленных пунктом 14 статьи 9 Федерального закона № 69-ФЗ.

При этом статьей 9 Федерального закона № 69-ФЗ не урегулированы вопросы, связанные с досрочным прекращением действия разрешения в случаях, когда в этом имеется необходимость.

В 2010 году в целях защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности перевозок пассажиров легковыми такси на территории Томской области был принят Закон № 35-ОЗ.

В 2011 году в указанный Закон были внесены изменения, в частности, была введена статья 4.1, предусматривающая обязательное получение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси, выдаваемого уполномоченным исполнительным органом государственной власти. В Томской области таким уполномоченным органом является сам Разработчик.

В указанной статье Закона № 35-ОЗ также закреплено, что форма разрешения, срок его действия, порядок выдачи и переоформления разрешений, порядок определения платы за выдачу разрешения, дубликата разрешения и порядок ведения реестра выданных разрешений устанавливаются Администрацией Томской области. Так, постановлением Администрации Томской области от 23.04.2013 № 177а «О разрешении на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области» (далее – Постановление № 177а) закреплена форма разрешения, а также утверждены следующие порядки:

– порядок подачи заявления на выдачу и переоформление разрешения, выдачу дубликата разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области;

– порядок выдачи и переоформления разрешения, выдачи дубликата разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области;

– порядок определения платы за выдачу разрешения, выдачу дубликата разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области;

– порядок ведения Реестра выданных разрешений на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области.

В 2016 году в Закон № 35-ОЗ была введена статья 4.2, предусматривающая случаи прекращения действия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области:

– подача юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, имеющим разрешение, заявления о прекращении деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области, либо о прекращении действия разрешения;

– получения сведений о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, о прекращении деятельности юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В ходе анализа ведомственной статистики, представленной Разработчиком, установлено, что начиная с сентября 2011 года (момента введения на федеральном уровне обязательного наличия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси) и по состоянию на 1 августа 2017 года Разработчиком как уполномоченным органом выдано 12036 разрешений. В 6 097 случаях (практически 51% от общего числа выданных разрешений) было принято решение о досрочном прекращении действия выданных разрешений.

Представленные данные позволяют сделать вывод о том, что ежегодно более тысячи заявителей обращаются к Разработчику как уполномоченному органу за получением разрешения на осуществление перевозок пассажиров и багажа легковым такси. Значительный рост количества выданных разрешений в 2016 году обусловлен окончанием срока действия разрешений, выданных в 2011 году. Тенденция роста обращений за получением разрешений сохраняется и в 2017 году, что свидетельствует о проявлении тенденции к легализации перевозок пассажиров и багажа легковым такси в регионе. 

Статистика по сданным разрешениям до июня 2016 года велась Разработчиком в целом, без указания основания досрочного прекращения действия разрешения. После вступления в силу Закона Томской области от 5 мая 2016 года № 56-ОЗ «О внесении изменений в Закон Томской области «О требованиях к перевозкам пассажиров легковыми такси на территории Томской области», которым были установлены случаи досрочного прекращения действия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области, Разработчиком стала вестись раздельная статистика по введенным основаниям:

Из представленных данных видно, что за семь месяцев текущего года количество досрочно прекращенных разрешений по заявлению индивидуальных предпринимателей и юридических лиц на 64 % больше, чем за семь месяцев прошлого года, а по спискам Управления Федеральной налоговой службы по Томской области в связи с прекращением деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц – больше на 16%.

Законодательно закрепленная возможность досрочного прекращения действия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Томской области способствует более эффективной реализации государственной политики в области транспортного обеспечения населения услугами легкового такси и является своего рода воспитательной мерой для субъектов предпринимательства, занятых в данной сфере деятельности, за ненадлежащее выполнение ими требований федерального и регионального законодательства.

В ходе оценки регулирующего воздействия Департаментом установлено, что проектом акта предлагается дополнить статью 4.2 Закона № 35-ОЗ еще одним случаем прекращения действия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области – выбытие из права владения юридического лица или индивидуального предпринимателя транспортного средства, на которое было получено разрешение.

На федеральном уровне не предусмотрена возможность прекращения действия разрешения в случае выбытия из права владения субъекта предпринимательской деятельности в области пассажирских перевозок легковыми такси транспортного средства, на которое ранее было получено разрешение. Внесение изменения в статью 4.2 Закона № 35-ОЗ, с точки зрения Разработчика, обусловлено необходимостью устранения пробела в регулировании порядка прекращения действия разрешения.

Из вышеприведенных положений Конституции РФ и Федерального закона № 184-ФЗ (если определенные вопросы в сфере организации перевозок пассажиров и багажа легковым такси не урегулированы федеральным законом, то данные вопросы могут быть урегулированы законом субъекта Российской Федерации) следует, что вариант, предложенный Разработчиком, правомочен и оправдан.

Разработчик полагает, что принятие проекта акта предотвратит ситуации, когда субъекты предпринимательской деятельности после получения разрешения передают автомобиль с полученным на него разрешением в пользование третьим лицам на основании договора аренды, либо субаренды, взимая с них ежемесячную плату и за пользование автомобилем, и за пользование разрешением.

При этом с высокой долей вероятности можно утверждать, что указанные лица не выполняют основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предусмотренные статьей 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ  «О безопасности дорожного движения» и предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.

Указанный факт косвенно подтверждается и данными Управления ГИБДД УМВД России по Томской области о количестве выявленных административных правонарушений, совершенных субъектами, осуществляющими деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси: в 2010 году – 10761, в 2011 году – 9997, в 2012 году – 9998, в 2013 году – 7544, в 2014 году – 6011, в 2015 году – 6339, в 2016 году – 6097. Данный показатель последние три года сохраняется на одном уровне, что лишний раз подтверждает тот факт, что большое число лиц, занимающихся деятельностью по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси, осуществляют свою деятельность с нарушениями действующего законодательства, в том числе Закона № 35-ОЗ.

По информации Управления ГИБДД УМВД России по Томской области, за период с 2014 года по 1 августа текущего года данным правоохранительным органом выявлено 110 фактов нелегальной деятельности субъектов по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси.

О фактах незаконной предпринимательской деятельности с различными нарушениями федерального и регионального законодательства в сфере обеспечения населения услугами легкого такси свидетельствуют и данные рейдовых мероприятий, проводимых Разработчиком, в рамках регионального государственного контроля. Так, в 2015 году Разработчиком о привлечении к административной ответственности за нарушение требований законодательства в области перевозок пассажиров легковыми такси было составлено 54 протокола, в 2016 году – 33 протокола, а в текущем году за 7 месяцев уже 37 протоколов.

Из представленной Разработчиком формулировки дополнительного основания прекращения действия разрешения не представляется возможным уяснить, каким образом Разработчик будет устанавливать сам факт выбытия: по заявлению юридического лица или индивидуального предпринимателя, на основании данных Управления ГИБДД УМВД России по Томской области, по результатам рейдовых мероприятий, проводимых Разработчиком, в рамках регионального государственного контроля или же на основании чего-то другого.

Полагаем, что при введении нового основания прекращения действия разрешения юридически значимым обстоятельством, подлежащим установлению Разработчиком при использовании данного основания в работе, станет доказывание самого факта выбытия транспортного средства, на которое было получено разрешение, из права владения собственника. В данном случае «камнем преткновения» станет установление наличия или отсутствия воли собственника (законного владельца) на передачу транспортного средства иному лицу.

Не стоит забывать о том, что в случае ошибки Разработчика при установлении факта выбытия транспортного средства из права владения помимо воли собственника (законного владельца) отвечать будет так называемый добросовестный приобретатель, который в соответствии с гражданским законодательством не знал и не должен был знать о неправомерности такого отчуждения.

Считаем, что Разработчику необходимо в проекте акта предусмотреть, что будет являться основанием установления факта выбытия транспортного средства из права владения.

Кроме того, полагаем необходимым обратить внимание Разработчика на предложение от Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области», поступившее в рамках дополнительных публичных консультаций по проекту акта. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ) использует правовую категорию «выбытие имущества из владения лица» (употребляется в ГК РФ при истребовании документарных ценных бумаг от добросовестного приобретателя (статья 147.1 ГК РФ), истребовании имущества от добросовестного приобретателя (статья 302 ГК РФ), при залоге имущества (статьи 335, 351 ГК РФ)). В этой связи данный участник публичных консультаций предложил исключить слово «права» из проектируемой статьи.

Предлагаем Разработчику рассмотреть возможность учета вышеуказанного предложения при доработке проекта акта. При этом предлагаем Разработчику более детально изучить практику других субъектов Российской Федерации, так как на практике могут складываться и другие ситуации, когда речь идет не только о выбытии транспортного средства из владения, но и об утрате иных правовых оснований владения транспортным средством, на которое имеется разрешение.

В целях изучения опыта субъектов Российской Федерации в части установления дополнительного основания досрочного прекращения действия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси Департаментом был проведен мониторинг соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Анализ нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации показал, что в законодательстве ряда регионов содержатся положения, регламентирующие порядок досрочного прекращения действия разрешений, в том числе и основание, предлагаемое Разработчиком в проекте акта.

Полагаем, что в правоприменительной практике могут встречаться и другие случаи, когда речь будет идти не просто о выбытии из владения, но и об утрате юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем правовых оснований для использования транспортного средства, указанных в части 2 статьи 9 Федерального закона № 69-ФЗ.

Например, когда разрешения получают юридические лица и индивидуальные предприниматели, заключившие договоры аренды транспортных средств с работающими у них водителями – собственниками транспортных средств. Позже водитель – собственник транспортного средства, реализуя свое конституционное право на труд, меняет работодателя, расторгнув трудовые и гражданско-правовые отношения с прежним работодателем. В силу требований части 3 статьи 9 Федерального закона № 69-ФЗ (в отношении одного транспортного средства может быть выдано только одно разрешение) работодатель, хотя и имеет разрешение на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, не может использовать транспортное средство, принадлежащее уже бывшему работнику. Так, и работник не имеет возможности сдать в аренду находящееся у него в собственности транспортное средство, на которое прежним работодателем получено разрешение, для использования его в качестве легкового такси.

Похожая ситуация может сложиться и при смене собственника транспортного средства, на которое выдано разрешение. Новый собственник (владелец) транспортного средства при наличии действующего разрешения, оформленного на прежнего собственника (владельца) не имеет возможности оформить разрешение на находящееся у него на законных основаниях транспортное средство.

Во всех случаях нарушаются конституционные права как перевозчиков,  так и собственников транспортных средств, на которые получены разрешения.

Анализ складывающихся на территории Томской области ситуаций позволяет сделать вывод, что лица, утратившие правовые основания владения транспортным средством, которое использовалось ими в качестве легкового такси, в целях извлечения дохода изыскивают различные варианты незаконно осуществлять предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, имея на руках действующие в течение 5 лет разрешения, тем самым нанося ущерб бюджету, вводя в заблуждение пассажиров и проверяющие органы, дискредитируя статус разрешений и выдавший их орган власти.

Таким образом, предлагаем Разработчику пересмотреть редакцию предлагаемого им основания прекращения действия разрешения с учетом анализа нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации.

В качестве положительных эффектов предлагаемого правового регулирования Разработчик отмечает увеличение количества субъектов предпринимательской деятельности, легально осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области и, как следствие, увеличение доходов регионального бюджета, а также упорядочение процедуры прекращения действия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси на территории региона и уменьшение количества правонарушений
в области перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

Участники публичных консультаций (Союз «Томская торгово-промышленная палата», УМВД России по Томской области, Ассоциация «Совет муниципальных образований Томской области») также отмечают, что проект акта направлен на повышение безопасности перевозок пассажиров, качества перевозок и легализации перевозок пассажиров легковыми такси. Негативных эффектов в случае принятия проекта акта не возникнет, поскольку предлагаемые им изменения направлены на усиление контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области, требований действующего федерального и регионального законодательства.

Разработчик в сводном отчете указывает, что риски наступления негативных последствий с принятием правового акта или невозможности его исполнения отсутствуют.

Вместе с тем, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Томской области отмечает, что реализация предлагаемого правового регулирования создаст риски для ведения предпринимательской деятельности, связанные с прекращением действия разрешений на осуществление перевозок в случае передачи транспортных средств третьим лицам, что приведет к дополнительным финансовым затратам для бизнеса, невозможности вести гибкую работу по взаимодействию с водителями такси, снижению конкурентоспособности в данной сфере деятельности легальных перевозчиков.

Приведем условный расчет финансовых убытков для лиц, нелегально осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере перевозок пассажиров легковыми такси, исходя из данных Управления ГИБДД УМВД России по Томской области – 110 фактов нелегальной деятельности (за период с 2014 года по 1 августа текущего года) и из данных рейдовых мероприятий, проводимых самим Разработчиком, – 124 протокола (за период с 2015 года по 1 августа текущего года).

В соответствии с Порядком определения платы за выдачу разрешения, выдачу дубликата разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Томской области, утвержденным Постановлением № 177а, размер платы за выдачу разрешения составляет 750 рублей и возврату указанная сумма подлежит лишь в случае отказа от совершения юридически значимого действия до обращения к Разработчику как уполномоченному органу. 

Таким образом, в случае введения дополнительного основания досрочного прекращения действия разрешения финансовые убытки субъектов предпринимательской деятельности могут составить от 80 до 90 тыс. рублей.

Полученные значения условны, более точные количественные показатели привести невозможно в связи с тем, что факты ненадлежащего исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований законодательства в сфере перевозок легковыми такси, в частности требований части 2 статьи 9 Федерального закона № 69-ФЗ, могут и не входить в состав данных по фактам нелегальной деятельности, выявленным Управлением ГИБДД УМВД России по Томской области, и не быть основой тех правонарушений, которые запротоколированы Разработчиком в рамках рейдовых мероприятий. При этом спрогнозировать более точное количество потенциальных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, из владения которых выйдут транспортные средства с имеющимися на них разрешениями, в случае передачи их третьим лицам, также затруднительно.

Следует признать, что субъекты предпринимательской деятельности будут нести риск финансовых издержек только в случае ненадлежащего исполнения ими требований части 2 статьи 9 Федерального закона № 69-ФЗ, в частности, утраты правового основания на транспортное средство, на которое выдано разрешение, к примеру, путем передачи транспортного средства во владение третьему лицу.

Помимо вышеуказанного риска, существует риск, связанный с возможным частичным сокращением субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги населению по перевозке легковым такси. На данный факт указывает и сам Разработчик в сводном отчете. Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Томской области, развивая эту мысль, отмечает, что принятие проекта акта приведет к изменению расстановки сил в сфере перевозок легковыми такси в регионе, и лидирующие позиции в указанной сфере окончательно займут агрегаторы связи такси, которые не имеют собственного автопарка, не зависят от наличия или отсутствия разрешений на перевозку легковым такси, так как они осуществляют посредническую деятельность между водителями и пассажирами.

Минимизировать указанные риски возможно путем проведения разъяснительной работы среди предпринимателей для адаптации к нововведениям. С этой целью Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Томской области предлагается в проекте акта установить максимально возможный переходный период для привыкания бизнеса к изменениям. При этом Разработчиком в статье 2 проекта акта предусмотрен момент вступления его в законную силу – через десять дней после официального опубликования. Хотя в сводном отчете указано, что предполагаемой датой вступления в силу проекта акта является 1 января 2018 года, что обусловлено необходимостью установления переходного периода для устранения субъектами предпринимательской деятельности нарушений части 2 статьи 9 Федерального закона № 69-ФЗ. Считаем, что Разработчику необходимо устранить указанные противоречия, предусмотрев в проекте акта отсрочку введения предлагаемого правового регулирования.

Кроме того, обращаем внимание, что принятие предлагаемого проектом акта правового регулирования кардинально ситуацию не поменяет, так как воздействовать на агрегаторов, которые являются основными нарушителями Федерального закона № 69-ФЗ и Закона № 35-ОЗ путем принятия рассматриваемого проекта акта невозможно. Оказать влияние на конкурентную среду легальных таксопарков и агрегаторов связи такси, действующих на территории Томской области, возможно совершенствованием лишь федерального законодательства путем подготовки и внесения в установленном порядке соответствующей законодательной инициативы. К сведению, в Государственную Думу Российской Федерации в текущем году внесено уже два законопроекта, предусматривающих упорядочение деятельности агрегаторов, в частности, 30 июня 2017 года внесен законопроект № 213801-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», а 6 июля 2017 года – законопроект № 219116-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» и Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Последним предлагается установить, что интернет-агрегатор пассажирских перевозок может сотрудничать только с теми перевозчиками, которые, во-первых, имеют соответствующее разрешение, а, во-вторых, чьи водители предоставили справку о наличии (отсутствии) судимости.

Полагаем, что Разработчику как уполномоченному органу в сфере перевозок легковым такси следует наблюдать за дальнейшей работой по принятию указанных законопроектов, либо подготовить собственную законодательную инициативу от Томской области для внесения в установленном порядке в Государственную Думу Российской Федерации в части регулирования деятельности агрегаторов связи такси.

Для проведения последующей оценки фактического воздействия предлагаемого правового регулирования Разработчик в целях анализа достижения целей предлагаемого правового регулирования указал такие индикаторы, как снижение количества дорожно-транспортных происшествий с участием легковых такси; увеличение количества транспортных средств, на которые получены разрешения; снижение количества выявленных фактов незаконной предпринимательской деятельности при проведении рейдовых мероприятий. Полагаем, что первый индикатор по истечении времени не позволит проанализировать эффективность вводимого правового регулирования, поскольку ни Управлением ГИБДД УМВД России по Томской области, ни самим Разработчиком такая статистика не ведется. Предлагаем Разработчику осуществлять анализ деятельности данного регулирования, помимо второго и третьего индикаторов, еще и по такому индикатору, как количество разрешений на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, прекращенных по вводимому проектом акта основанию. Считаем, что все три вышеуказанных индикатора позволят Разработчику
в достаточном объеме по истечении определенного времени оценить эффективность предложенного правового регулирования.

Выводы по результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта

По результатам оценки регулирующего воздействия считаем, что целесообразность решения заявленной Разработчиком проблемы с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, является необходимой.

Представленный проект акта содержит положения, способствующие введению ограничений для субъектов предпринимательской деятельности, а также способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности. При введении рассматриваемого основания прекращения действия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси будет затруднительно, как Разработчику доказывать сам факт выбытия транспортного средства, на которое было получено разрешение, из права владения собственника (законного владельца), так и самому субъекту предпринимательства доказать обратное.

Субъекты предпринимательской деятельности будут нести финансовые убытки, но только в случае ненадлежащего исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований действующего регионального и федерального законодательства.

Предлагаем Разработчику более детально изучить практику других субъектов Российской Федерации в части установления дополнительного основания досрочного прекращения действия разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, доработав редакцию предлагаемого им основания прекращения действия разрешения.

На основании вышеизложенного, Департамент делает вывод о полном соблюдении Разработчиком установленного порядка проведения оценки регулирующего воздействия в Томской области и о необходимости доработки проекта акта с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.

И.о. начальника Департамента                                                           Е.В. Пашук

Ирина Евгеньевна Войко

8 (382-2) 510-884

voykoie@tomsk.gov.ru