Заключение об оценке регулирующего воздействия проекта постановления Администрации Томской области «О предоставлении субсидий на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса»
Департамент по государственно-правовым вопросам и законопроектной деятельности Администрации Томской области (далее – Департамент), как уполномоченный орган в области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, рассмотрел проект постановления Администрации Томской области «О предоставлении субсидий на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса» (далее – проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Департаментом по социально-экономическому развитию села Томской области (далее – Разработчик), и сообщает следующее.
В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, утвержденным постановлением Администрации Томской области от 14.03.2014 № 75а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов в Томской области» (далее – Порядок проведения ОРВ), проект акта подлежит оценке регулирующего воздействия, поскольку содержит положения, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Томской области обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности, а также устанавливающие или изменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Томской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (пункт 3 Порядка проведения ОРВ).
Проект акта направлен Разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.
Степень регулирующего воздействия проекта акта: высокая.
В соответствии с пунктом 7 Порядка проведения ОРВ процедура проведения оценки регулирующего воздействия включает следующие этапы:
1) размещение уведомления об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования;
2) разработка проекта акта, формирование сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) и их публичное обсуждение;
3) подготовка заключения Департаментом.
В целях реализации 1 этапа по обсуждению идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования Разработчиком проводились совещания Министерства сельского хозяйства Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и сельскохозяйственных товаропроизводителей Томской области. По итогам данного этапа все замечания и предложения, касающиеся уточнения содержания существующей проблемы, а также определения возможных вариантов ее решения Разработчиком были приняты к сведению.
Для реализации 2 этапа процедуры оценки регулирующего воздействия Разработчиком был подготовлен текст проекта акта и сводный отчет, составленный по форме согласно приложению № 2 к Порядку проведения ОРВ. В период с 10 декабря по 14 января 2019 года были проведены публичные консультации посредством размещения проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов для участников публичных консультаций на официальном интернет-портале Администрации Томской области в разделе «Открытый регион» – «Оценка регулирующего воздействия и экспертиза» – «Публичные консультации» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – официальный сайт).
С целью качественного анализа альтернативных вариантов решения существующей проблемы Разработчик в рамках публичных консультаций письменно известил о размещении проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов на официальном сайте органы и организации, представляющие интересы субъектов предпринимательской деятельности, а именно: Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Союз «Томская торгово-промышленная палата», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», а также сельскохозяйственных товаропроизводителей Томской области.
По результатам публичных консультаций по проекту акта в адрес Разработчика поступили мнения и замечания от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области и Акционерного общества «Дубровское», которые были Разработчиком проанализированы и включены в Сводку предложений по результатам проведения публичных консультаций, размещенную в вышеуказанном разделе на официальном сайте (https://tomsk.gov.ru/rating/front/ view/id/528).
Проблема, на решение которой направлено предлагаемое проектом акта правовое регулирование
По информации, представленной Разработчиком в сводном отчете, предлагаемое правовое регулирование направлено на решение целого комплекса проблем, имеющихся в сельскохозяйственной сфере Томской области, а именно:
– устаревшая материально-техническая база на предприятиях агропромышленного комплекса Томской области;
– недостаточность собственных финансовых ресурсов у сельскохозяйственных товаропроизводителей для обновления физически изношенных и морально устаревших низкоэффективных основных производственных фондов;
– низкий уровень доверия кредитных организаций к крестьянским (фермерским) хозяйствам региона, занятых в производстве мяса скота специализированных мясных пород, связанно с длительностью оборота основных средств;
– низкие темпы роста племенного и товарного скота специализированных мясных пород;
– сокращение в Томской области поголовья крупного рогатого скота молочного направления;
– низкий уровень поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, приобретающих поголовье крупного рогатого скота по договору финансовой аренды (лизинга);
– снижение посевных площадей, занятых зерновыми, зернобобовыми и кормовыми сельскохозяйственными культурами;
– низкий процент использования достижений селекции и генетики, внедрения механизированных и автоматизированных технологических процессов агропромышленного комплекса Томской области;
– снижение валового сбора картофеля, уменьшение посевных площадей, занятых посадками картофеля, а также увеличение затрат на 1 га посевных площадей, занятых товарным картофелем;
– слабо развитое элитное семеноводство в регионе, отсутствие селекционно-семеноводческих хозяйств, низкий уровень кондиционности высеваемых семян, и, как следствие, высокие затраты сельскохозяйственных товаропроизводителей на выращивание сельскохозяйственных культур, а также низкая урожайность сельскохозяйственных культур в ряде хозяйств;
– недостаточный уровень государственной поддержки малого и среднего предпринимательства.
В качестве факторов, поддерживающих существование вышеуказанной проблемы, Разработчик отметил несовершенное правовое регулирование порядка оказания мер государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям Томской области, что приводит к неэффективному использованию бюджетных ассигнований.
В соответствии с существующими проблемами Разработчиком была выделена такая цель предлагаемого правового регулирования, как совершенствование порядка и условий предоставления субсидий на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса.
В качестве варианта достижения поставленной цели Разработчиком предлагается принять нормативный правовой акт, которым утверждается новый Порядок предоставления субсидий на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса.
Вариант решения проблемы, предложенный Разработчиком, является наиболее предпочтительным, поскольку в соответствии со статьей 5 Закона Томской области от 13 апреля 2006 года № 75-ОЗ «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Томской области» нормотворческие полномочия в сфере развития сельского хозяйства (в том числе установление порядков и условий предоставления государственной поддержки сельскохозяйственного производства) отнесены к компетенции Администрации Томской области. В этой связи такие варианты достижения поставленных целей, как замена регулирования информационными, организационными или иными правовыми способами, невмешательство и саморегулирование, неприемлемы.
По данным, представленным Разработчиком, предлагаемый проект акта затронет интересы более 280 сельскохозяйственных товаропроизводителей Томской области, за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. Однако, считаем, что к указанному перечню участников предполагаемого правового регулирования также можно отнести:
– исполнительные органы государственной власти Томской области в регулируемой сфере деятельности;
– население, заинтересованное в потреблении сельскохозяйственной продукции.
При подготовке проекта акта и сводного отчета немаловажное значение имеет тот факт, что Разработчиком был изучен опыт решения аналогичной проблемы в других субъектах Российской Федерации. В частности, по данным Разработчика, нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса приняты в Пензенской, Рязанской и Мурманской областях. Изучение опыта других регионов позволило Разработчику оценить альтернативные варианты решения возникшей проблемы и выбрать предпочтительный вариант правового регулирования для Томской области.
Анализ предлагаемого правового регулирования
Проект акта подготовлен Разработчиком в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса субъектов Российской Федерации (приложение № 9 к Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы»), а также в целях реализации Закона Томской области от 13 апреля 2006 года № 75-ОЗ «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Томской области» и подпрограммы «Развитие сельскохозяйственного производства в Томской области» государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулируемых рынков в Томской области», утвержденной постановлением Администрации Томской области от 12.12.2014 № 485а (далее – Государственная программа).
Ранее предоставление государственной поддержки на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса осуществлялось в соответствии с порядком, утвержденным постановлением Администрации Томской области от 08.02.2016 № 36а «Об утверждении положений о предоставлении бюджетных средств на государственную поддержку сельскохозяйственного производства в Томской области и Порядка проведения конкурсного отбора инвестиционных проектов в сфере сельскохозяйственного производства в Томской области». Однако в связи с неоднократным количеством изменений, вносимых в указанное постановление, его применение стало затруднительным для субъектов предпринимательской деятельности, поэтому по информации Разработчика, назрела необходимость подготовки и принятия нового, отдельного проекта акта.
Проектом акта утверждается Порядок предоставлении субсидий на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса (далее – Порядок) и Порядок распределения средств между мероприятиями, направленными на развитие агропромышленного комплекса, источником финансового обеспечения которых является субсидия на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса (далее – Порядок распределения средств).
Рассматриваемый Порядок, предусматривает, что господдержка агропромышленного комплекса будет осуществляться с использованием механизма консолидации субсидий. Это значит, что по ряду направлений средства из федерального бюджета объединены в единую субсидию. Данная мера позволяет регионам принимать самостоятельное решение о разбивке такой субсидии по приоритетным для региона направлениям.
Так, для Томской области Разработчиком, как уполномоченным исполнительным органом государственной власти в области сельского хозяйства региона, определены следующие 7 мероприятий государственной поддержки:
- «Возмещение части затрат на приобретение элитных семян»;
- «Возмещение части затрат на приобретение семян кормовых культур в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности»;
- «Возмещение части затрат на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями»;
- «Возмещение части затрат на развитие льноводства и других сельскохозяйственных культур»;
- «Возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий, начисленных по договорам сельскохозяйственного страхования в области животноводства»;
- «Поддержка племенного крупного рогатого скота мясного направления»;
- «Поддержка племенного крупного рогатого скота молочного направления».
В ходе оценки регулирующего воздействия Департаментом установлено, что рассматриваемый Порядок определяет категории и критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных учреждений), индивидуальных предпринимателей, имеющих право на получение субсидий на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса, цели, условия и порядок предоставления субсидии по вышеуказанным мероприятиям, а также порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
При этом по каждому вышеуказанному мероприятию в проекте акта предусматривается отдельный порядок, закрепляющий те или иные особенности конкретного мероприятия, в частности критерии отбора получателей субсидии, условия предоставлении субсидии и порядок расчета размера субсидии для каждого мероприятия устанавливаются индивидуально.
Разработчик в сводном отчете указывает, что дополнительных финансовых затрат, связанных с введением предлагаемого правового регулирования, не потребуется. Средства из областного бюджета в целях реализации проекта акта потребуются в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных Законом Томской области от 29 декабря 2018 года № 151-ОЗ «Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» на реализацию государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулируемых рынков в Томской области». Так, субсидии на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса в 2019 году получат более 280 сельскохозяйственных товаропроизводителей на сумму более 356507,5 тыс. рублей за счет средств федерального и областного бюджетов.
Предлагаемое правовое регулирование не повлечет за собой существенных расходов у субъектов предпринимательской деятельности, за исключением времени на подготовку и предоставления документов, необходимых для получения рассматриваемых мер государственной поддержки.
По информации Разработчика, исходя из расчета, что среднемесячная заработная плата работников организаций агропромышленного комплекса Томской области за 2018 год составила 31201,20 руб. (данные Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Томской области), среднее количество рабочих часов в месяце – 168 часов, а на подготовку и предоставление документов для получения субсидии может быть затрачено в среднем 26,7 человеко-часов, затраты заявителя ориентировочно составят 4958,76 рублей. Принимая во внимание, что подготовка и предоставление документов, необходимых для получения субсидии, будет осуществляться сельскохозяйственными товаропроизводителями в рамках осуществления их текущих обязанностей, следовательно, указанные затраты для субъектов предпринимательской деятельности не будут избыточны.
По мнению Разработчика, с принятием предлагаемого правового регулирования будет обеспечиваться положительная динамика экономических показателей сельскохозяйственного производства Томской области, и создаваться условия и предпосылки для его устойчивого развития.
Однако к проекту акта у Департамента имеются замечания следующего содержания:
1. В подпункте 1) пункта 6 Порядка определены требования, которым должен соответствовать получатель субсидии. При этом в подпункте 2) указанного пункта Порядка к получателю субсидии также предъявляется определенные требования. Полагаем, что Разработчику, следует скорректировать данную норму, сократив количество требований, предъявляемых к потенциальному получателю субсидии.
2. В пункте 19 Порядка определено, что в случае непредставления получателем субсидии отчетности о достижении показателя результативности в порядке и сроки, установленные соглашением о предоставлении субсидии, нарушения получателем субсидии условий, установленных при предоставлении субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных Разработчиком и (или) органами государственного финансового контроля, Разработчик в течение 10 рабочих дней с даты выявления указанных фактов направляет получателю субсидии письменное уведомление о возврате субсидии в областной бюджет в полном объеме.
Однако, в абзацах третьем и четвертом подпункта «б» пункта 6 Общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 № 887, установлено, что порядок и сроки возврата субсидий в бюджет бюджетной системы Российской Федерации, из которого планируется предоставление субсидии в соответствии с правовым актом, возможен в двух случаях:
– в случае нарушения получателем субсидии условий, установленных при их предоставлении, выявленного по фактам проверок, проведенных главным распорядителем как получателем бюджетных средств и уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля;
– в случае недостижения показателей результативности (при установлении таких показателей и (или) порядка их расчета).
Таким образом, непредставление получателем субсидии отчетности о достижении показателя результативности в порядке и сроки, установленные соглашением о предоставлении субсидии как один из случаев для возврата субсидии в областной бюджет в полном объеме следует Разработчику исключить.
3. Принимая во внимание то, что для получения субсидий, получатели данной государственной поддержки согласно пункту 7 Порядка, помимо заявления
о предоставлении субсидии и проекта соглашения о предоставлении субсидии, предоставляют Разработчику документы, предусмотренные соответствующими приложениями к данному Порядку, предлагаем Разработчику во избежание трудностей в правоприменительной практике исключить слово «дополнительно» в следующих положениях проекта акта:
– в пунктах 6,7
– в пункте 6 Порядка предоставления субсидий на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса по мероприятию «Возмещение части затрат
на приобретение семян кормовых культур в районы Крайнего севера и приравненные к ним местности», приведенного в приложении № 2 к Порядку;
– в пункте 5 Порядка предоставления субсидий на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса по мероприятию «Возмещение части затрат
на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями», приведенного в приложении № 3 к Порядку;
– в пункте 5 Порядка предоставления субсидий на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса по мероприятию «Возмещение части затрат
на развитие льноводства и других сельскохозяйственных культур», приведенного
в приложении № 4 к Порядку;
– в пункте 8 Порядка предоставления субсидий на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса по мероприятию «Возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий, начисленных по договорам сельскохозяйственного страхования в области животноводства», приведенного в приложении № 5 к Порядку (далее – Порядок предоставления субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий, начисленных по договорам сельскохозяйственного страхования в области животноводства);
– в пункте 5 Порядка предоставления субсидий на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса по мероприятию «Поддержка племенного крупного рогатого скота мясного направления», приведенного в приложении № 6 к Порядку (далее – Порядок предоставления субсидий на поддержку племенного крупного рогатого скота мясного направления).
4. В подпункте 2) пункта 6 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат на приобретение элитных семян установлено, что для получения субсидии получатели субсидий представляют Разработчику заверенные копии договоров на приобретение элитных семян сельскохозяйственных культур и документов, подтверждающих приобретение и посевные качества элитных семян сельскохозяйственных культур (счет-фактур и (или) накладных или универсальных передаточных документов, сертификатов). Учитывая то, что договоры на приобретение элитных семян сельскохозяйственных культур относятся к документам, подтверждающим приобретение и посевные качества таких семян, предлагаем Разработчику объединить указанные нормы рассматриваемого Порядка.
5. В подпункте 2) пункта 6 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий, начисленных по договорам сельскохозяйственного страхования в области животноводства, установлены требования, предъявляемые к договору сельскохозяйственного страхования при страховании сельскохозяйственных животных. При этом в подпункте 3) указанного пункта Порядка также определяются Разработчиком требования к такому договору. В целях удобства применения данных норм предлагаем Разработчику требования, предъявляемые к договору сельскохозяйственного страхования при страховании сельскохозяйственных животных, перечислить в одном пункте рассматриваемого Порядка.
6. Пункт 1 Порядка предоставления субсидий на поддержку племенного крупного рогатого скота мясного направления и пункт 1 Порядка предоставления субсидий предоставления субсидий на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса по мероприятию «Поддержка племенного крупного рогатого скота молочного направления», приведенного в приложении № 7 к Порядку (далее – Порядок предоставления субсидий на поддержку племенного крупного рогатого скота молочного направления) необходимо привести в соответствие с подпунктом г) пункта 4 общих требований, указав, что данные Порядки определяют, в том числе порядок расчета размера субсидии.
7. В силу пункта 7 Порядка, предусматривающего, что для получения субсидии потенциальные получатели субсидии, помимо проекта соглашения о предоставлении субсидии и документов, предусмотренных соответствующими приложениями к такому Порядку, предоставляют Разработчику заявление
о предоставлении субсидии, предлагаем Разработчику исключить слова «заявление о предоставлении субсидии по устанавливаемой Департаментом форме с приложением следующих документов» заменить на слова «следующие документы» в следующих положениях проекта акта:
– в пункте 5 Порядка предоставления субсидий на поддержку племенного крупного рогатого скота мясного направления;
– в пунктах 5,6 Порядка предоставления субсидий на поддержку племенного крупного рогатого скота молочного направления.
8. С целью упрощения порядка предоставления документов, необходимых для получения государственной поддержки, считаем, что Разработчику следует определить, каким органом устанавливаются формы отчета о движении поголовья скота на первое число месяца, в котором подается заявление о предоставлении субсидии и отчета о движении поголовья скота за предшествующий год, которые предусматриваются в подпункте 2) пункта 5 Порядка предоставления субсидий на поддержку племенного крупного рогатого скота мясного направления, а также в подпунктах б), в) подпункта 2) пункта 5 и подпунктах б), в) подпункта 2) пункта 6 Порядка предоставления субсидий на поддержку племенного крупного рогатого скота молочного направления.
9. Абзацы седьмой-девятый подпункта а) подпункта 5) пункта 5 Порядка предоставления субсидий на поддержку племенного крупного рогатого скота мясного направления, следует исключить, так как в условиях предоставления субсидий на поддержку племенного крупного рогатого скота мясного направления не содержится указание на необходимость реализации получателями субсидий мероприятий по борьбе с лейкозом крупного рогатого скота.
10. Абзац шестой пункта 11 Порядка предоставления субсидий на поддержку племенного крупного рогатого скота молочного направления исключить, так как дублирует абзац пятый пункта 7 данного Порядка.
11. Пункт 2 Порядка распределения средств требует уточнения в части наименования мероприятий, в рамках реализации которых предоставляются субсидии, с учетом положений пункта 2 Порядка.
12. В подпунктах 7) - 10) пункта 2 Порядка распределения средств следует указать в соответствии с какими нормативными правовыми актами предоставляются субсидии, предусмотренные этими нормами.
13. В пункте 4 Порядка распределения средств Разработчику следует прописать значение составляющих формулы, определяющей уровень софинансирования субсидии из бюджета Томской области.
Для проведения последующей оценки фактического воздействия предлагаемого правового регулирования Разработчик в целях достижения предлагаемого правового регулирования указаны такие индикаторы, как производство молока в хозяйствах всех категорий (2019 – 147,5 тыс. тонн, 2020 – 148,8 тыс. тонн), объем производства продукции (валовый сбор льноволокна) (2019 – 1,28 тыс. тонн, 2020 – 1,37 тыс. тонн), поголовье крупного рогатого скота специализированных мясных пород и поместного скота, полученного от скрещивания со специализированными иными породами в сельскохозяйственных организациях, крестьянских (фермерских) хозяйствах, включая индивидуальных предпринимателей (201- – 9,3 тыс. голов, 2020 – 9,3 тыс. голов), размер посевных площадей, занятых под зерновыми, зернобобовыми и кормовыми сельскохозяйственными культурами, в Томской области (2019 – 324,4 тыс. га, 2020 – 325,5 тыс. га). Полагаем, что предложенные Разработчиком индикаторы позволят в достаточном объеме по истечении определенного времени оценить, имеет ли место положительная динамика достижения целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса.
Выводы по результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта
По результатам оценки регулирующего воздействия считаем, что наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, является своевременным и обоснованным.
Проект акта не содержит положений, вводящих избыточные обязанности, запреты, ограничения для субъектов предпринимательской деятельности, или способствующих их введению, а также способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности или способствующих возникновению необоснованных расходов областного бюджета.
На основании вышеизложенного, Департамент делает вывод о полном соблюдении Разработчиком установленного порядка проведения оценки регулирующего воздействия в Томской области и о достаточности оснований для принятия решения о введении предлагаемого Разработчиком варианта правового регулирования при условии учета замечаний, изложенных в настоящем заключении.
Начальник департамента Р.С.Радзивил
Ирина Евгеньевна Войко
8 (382-2) 510-884
voykoie@tomsk.gov.ru
