Администрации Томской области

Департамент по государственно-правовым вопросам и законопроектной деятельности Администрации Томской области (далее – Департамент), как уполномоченный орган в области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, рассмотрел проект закона Томской области «Об установлении ограничений использования и продажи электронных систем доставки никотина на территории Томской области» (далее – проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения депутатом Законодательной Думы Томской области Г.Г. Немцевой (далее – Разработчик),
и сообщает следующее.

В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, утвержденным постановлением Администрации Томской области от 14.03.2014 № 75а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов в Томской области» (далее – Порядок об ОРВ), проект акта подлежит оценке регулирующего воздействия, поскольку содержит положения, устанавливающие или изменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Томской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (пункт 3 Порядка об ОРВ).

Проект акта направлен Разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Степень регулирующего воздействия проекта акта: высокая.

В соответствии с пунктом 7 Порядка об ОРВ процедура проведения оценки регулирующего воздействия включает следующие этапы:

1) размещение уведомления об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования;

2) разработка проекта акта, формирование сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) и их публичное обсуждение;

3) подготовка заключения Департаментом.

В целях реализации 1 этапа в период с октября 2017 по март 2018 года идея (концепция) предлагаемого правового регулирования обсуждалась Разработчиком, о чем свидетельствует информация, представленная в сводном отчете, о полученных 5 замечаниях и предложениях, отраженных в Решении Совета регионального отделения Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Томской области от 2 октября 2017 года. Однако, сводка предложений по итогам данного этапа Разработчиком не формировалась.

Для реализации 2 этапа процедуры оценки регулирующего воздействия Разработчиком были подготовлены текст проекта акта и сводный отчет, составленный по форме согласно приложению № 2 к Порядку об ОРВ, которые были направлены Разработчиком в адрес Департамента для организации их публичного обсуждения. В период с 26 апреля по 28 мая 2018 года Департаментом были проведены публичные консультации посредством размещения проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов для участников публичных консультаций на официальном интернет-портале Администрации Томской области в разделе «Открытый регион» – «Оценка регулирующего воздействия и экспертиза» – «Публичные консультации» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – официальный сайт).

С целью качественного анализа предложенного правового регулирования Департамент письменно известил о размещении проекта акта, сводного отчета
и перечня вопросов на официальном сайте органы и организации, представляющие интересы субъектов предпринимательской деятельности, а именно: Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Союз «Томская торгово-промышленная палата», Совет Томского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», некоммерческое партнерство «МПО работодателей Томской области», Ассоциацию «Совет муниципальных образований Томской области», Департамент здравоохранения Томской области, Департамент потребительского рынка Администрации Томской области, Молодежный парламент Томской области, Общественную палату Томской области, Областную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Томской области.

По результатам публичных консультаций по проекту акта в адрес Департамента поступили замечания, предложения и мнения от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Союза «Томская торгово-промышленная палата», Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области», Областной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Томской области, Департамента здравоохранения Томской области, Департамента потребительского рынка Администрации Томской области, Общественной палаты Томской области, Ассоциации малоформатной торговли, ИП Троян Д.О., которые были Департаментом проанализированы и включены в Сводку предложений по результатам проведения публичных консультаций (прилагается), размещенную в вышеуказанном разделе на официальном сайте (https://tomsk.gov.ru/rating/front/view/ id/474).

Проблема, на решение которой направлено предлагаемое проектом акта правовое регулирование

За последние годы на российском потребительском рынке появилось большое количество электронных систем доставки никотина (далее – ЭСДН). Наиболее распространенным вариантом ЭСДН являются «электронные сигареты» и «вейпы», которые представляют собой устройства, в которых вместо сжигания или использования табачного листа происходит испарение раствора для его последующего вдыхания пользователем. Изделия имеют картридж с раствором, содержащим никотин в концентрации от нуля до 4,8%. Чаще всего используются растворы 1,2% - 2,4% никотина[1].

По информации Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, никотин чрезвычайно токсичен. Он действует как нейротоксин, вызывая паралич нервной системы (остановка дыхания, прекращение сердечной деятельности, смерть). Средняя летальная доза для человека — 0,5 - 1 мг/кг. Многократное употребление никотина вызывает физическую и психическую зависимости.

По информации Разработчика, замещая ограниченные в потреблении табачные изделия, ЭСДН также становятся популярны и в Томской области. Использование ЭСДН не запрещено в общественных местах, на детских площадках и общественном транспорте. Особенно настораживает факт распространения ЭСДН среди несовершеннолетних. Их привлекает доступность приобретения и использования ЭСДН, многообразие дизайна, цвета, ароматов жидкостей, отсутствие информации о вреде здоровью. При этом Разработчик какой-либо статистической информации, касающейся распространенности среди несовершеннолетних использования ЭСДН в Томской области, не приводит.

По данным Департамента здравоохранения Томской области, главная опасность ЭСДН кроется в составе жидкости для их заправки, в которой содержатся:

мощные канцерогены нитрозамин и диэтиленгликоль;

формальдегид, ядовитое и высокотоксичное соединение;

ацетальдегид - это канцероген, который не только отравляет организм, но и формирует привыкание (зависимость) к курению, а также повышает риск развития болезни Альцгеймера.

Важно подчеркнуть, в процессе использования ЭСДН в общественных местах находящиеся рядом люди также подвергаются воздействию аэрозоли, вдыхаемой пользователями ЭСДН, в связи с повышением фонового уровня содержания в воздухе вышеуказанных токсичных веществ, а также содержащегося никотина.

Популярность ЭСДН, обусловленная законодательно установленным запретом курения табака в общественных местах, объясняет рост в регионе количества специализированных магазинов, торгующих ЭСДН и жидкостями к ним. По информации, представленной Разработчиком в сводном отчете, исходя из данных сервиса «Дубль Гис Томск» в городе Томске 27 организаций, осуществляющих продажу ЭСДН и жидкостей к ним. Иной информации, характеризующей объемы продаж ЭСДН в регионе, Разработчик не представил.

Таким образом, появление на потребительском рынке ЭСДН, имеющих потенциал риска для здоровья, и увеличивающаяся популярность ЭСДН среди несовершеннолетних, по мнению Разработчика, является проблемой, нуждающейся в решении.

Причиной возникновения проблемы, по мнению Разработчика, служит наличие свободной продажи ЭСДН и жидкостей к ним несовершеннолетним, а также повсеместная демонстрация использования ЭСДН, призыв несовершеннолетних к их пробе. По информации Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ЭСДН позиционируется производителями
в качестве средства никотинзаместительной терапии, однако, фактически, использование ЭСДН наоборот способствует распространению никотиновой зависимости и увеличению потребления никотина.

Всемирной организацией здравоохранения (далее – ВОЗ) на Шестой сессии Конференции Сторон Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака, прошедшей в Москве в октябре 2014 года[2], также отмечалось, что потребление ЭСДН имеет потенциал риска для здоровья: ЭСДН создают серьезную угрозу для подростков, приобщают детей к курению, стимулируют те же поведенческие характеристики, что и потребление табака, вызывают привыкание к никотину. ВОЗ отмечала, что пользователи сами заправляют жидкость в электронные сигареты, таким образом, уровень никотина определяет не производитель, а пользователь. При некорректном использовании взрослыми и, особенно, детьми жидкость может привести к весьма негативным последствиям.

Краткосрочными последствиями использования ЭСДН могут быть раздражения глаз и дыхательных путей под воздействием содержащегося в ЭСДН пропиленгликоля. Длительное же употребление ЭСДН может вызвать такие заболевания и дисфункции, как гипергликемия, артериальная гипертония, атеросклероз, тахикардия, аритмия, стенокардия, ишемическая болезнь сердца, сердечная недостаточность и инфаркт миокарда. В сочетании со смолами никотин способствует развитию онкологических заболеваний, в том числе рака лёгких, языка, гортани. Способствует развитию гингивита и стоматита^[3].

В качестве причин невозможности решения описанной проблемы Разработчик в сводном отчете вполне оправданно указывает на отсутствие мотивации участников соответствующих отношений к решению данной проблемы. С одной стороны потребители, включая несовершеннолетних, заинтересованные в использовании ЭСДН, а с другой стороны предприниматели, осуществляющие розничную продажу ЭСДН и жидкостей к ним и заинтересованные в их продаже. Путем распространения среди населения, в том числе несовершеннолетних, опыта использования ЭСДН потребители становятся постоянными покупателями электронных сигарет, что в свою очередь приводит к увеличению прибыли у предпринимателей. Правда, при этом употребляющие ЭСДН в общественных местах не учитывают воздействия аэрозоля на некурящих людей, среди которых могут быть наиболее незащищенные категории населения, а также люди с заболеваниями дыхательных путей и иные лица.

Необходимость решения обозначенной проблемы очевидна и обусловливается еще и тем, что основным потребителем ЭСДН является молодежь, включая несовершеннолетних, которые являются стратегическим ресурсом региона, основой его дальнейшего развития, в этой связи очень важно заботиться о здоровье подрастающего поколения уже сегодня.

В соответствии с существующей проблемой Разработчиком была выделена цель предлагаемого правового регулирования – защита жизни и здоровья граждан, обеспечение безопасности при использовании ЭСДН.

В качестве варианта решения вышеуказанной проблемы и достижения поставленной цели Разработчиком предложено принять проект акта, в котором установить запрет розничной продажи ЭСДН несовершеннолетним, а также запретить использование ЭСДН в определенных общественных местах. Законодательное регулирование продажи и использования ЭСДН Разработчик считает предпочтительным вариантом решения проблемы, поскольку обязательная норма закона будет являться сдерживающим и действенным механизмом распространения ЭСДН среди несовершеннолетних, а также станет ограничителем для предпринимателей, осуществляющих розничную продажу электронных сигарет.

Следует отметить, что Разработчиком был рассмотрен и альтернативный вариант решения указанной проблемы – проведение разъяснительной работы: с несовершеннолетними о вреде использования ЭСДН, о риске для их здоровья, о возможности замещения использования ЭСДН путем привлечения к спорту и иным социально-значимым мероприятиям; с предпринимателями, осуществляющими розничную продажу ЭСДН несовершеннолетним, о пересмотре политики в области продажи в пользу ограничения продажи таких электронных сигарет для несовершеннолетних; с руководством учреждений социальной сферы о возможности наглядного обозначения просьбы не употреблять ЭСДН внутри учреждения. Разработчиком было отмечено, что проведение разъяснительной работы будет недостаточной мерой для достижения заявленной цели предлагаемого правового регулирования, поскольку разъяснения о вреде употребления ЭСДН имеют лишь рекомендательный характер и не являются обязательным требованием для соблюдения.

По данным, представленным Разработчиком, предлагаемый проект акта затронет интересы следующих субъектов:

– предприниматели, осуществляющие розничную торговлю ЭСДН и жидкостями к ним;

– несовершеннолетние покупатели ЭСДН и жидкостей к ним;

– семьи, воспитывающие несовершеннолетних детей (130, 5 тыс. семей);

– пользователи ЭСДН в общественных местах;

– посетители общественных мест.

Полагаем, что представленный Разработчиком перечень адресатов слишком широк, некоторые группы из представленных проект акта затронет лишь частично. Кроме того, Разработчиком не представлена количественная оценка вышеуказанных групп, что позволяет говорить о не изученности Разработчиком субъектного состава правоотношений, для урегулирования которых предлагается рассматриваемый проект акта.

При подготовке проекта акта и сводного отчета имеет значение тот факт, что Разработчиком был изучен опыт решения аналогичной проблемы в других субъектах Российской Федерации. Разработчиком указано, что на момент подготовки сводного отчета в 10 субъектах Российской Федерации установлены ограничения продажи и использования ЭСДН и жидкостей к ним, еще в 4 регионах России проекты соответствующих законов находятся в процессе рассмотрения. Однако, наглядных примеров такого правового регулирования Разработчиком не представлено.

Анализ предлагаемого правового регулирования

Проект акта подготовлен Разработчиком в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан
в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 323-ФЗ) и Федеральным законом от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 124-ФЗ) в целях защиты жизни и здоровья граждан, обеспечения безопасности при использовании ЭСДН.

В ходе оценки регулирующего воздействия установлено, что в проекте акта:

– вводятся понятия «электронная система доставки никотина», «жидкости для ЭСДН», «безникотиновые жидкости для ЭСДН», «использование ЭСДН»;

– устанавливается запрет на розничную продажу несовершеннолетним ЭСДН, жидкостей для ЭСДН, а также безникотиновых жидкостей для них;

– определяется обязанность для продавца, осуществляющего реализацию ЭСДН, требовать у покупателя документы для определения его совершеннолетнего возраста;

– закрепляется закрытый перечень мест, где запрещается использование ЭСДН;

– устанавливается отсылочная норма об административной ответственности за нарушение требований, предусмотренных проектом акта.

В пояснительной записке к проекту акта Разработчиком указывается, что в целях формирования единого подхода к категории ЭСДН проект акта вводит основные понятия и термины, которые аналогичны понятиям, определенным статьей 181 Налогового кодекса Российской Федерации. Однако аналогичным является лишь понятие «электронная система доставки никотина». При определении в проекте акта понятия «жидкости для ЭСДН» Разработчиком не учитывается объем содержания никотина (в объеме от 0,1 мг/мл). Термины «безникотиновые жидкости для ЭСДН», «использование ЭСДН» в Налоговом кодексе Российской Федерации вообще не определены. При этом если понятие «безникотиновые жидкости для ЭСДН» встречается в законах некоторых субъектов Российской Федерации (Новгородская, Вологодская, Нижегородская области, Республика Бурятия, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ), то термин «использование ЭСДН» не встречается в законодательстве совсем.

Относительно установления запрета на розничную продажу несовершеннолетним ЭСДН, жидкостей для ЭСДН, а также безникотиновых жидкостей для них на территории Томской области, хочется отметить, что на федеральном уровне законодательное регулирование вопросов в сфере реализации ЭСДН и жидкостей к ним до сих пор не осуществлено.

В связи с ростом популярности ЭСДН в ряде субъектов Российской Федерации в целях предупреждения причинения вреда здоровью несовершеннолетних и их развитию были приняты региональные законы, предусматривающие запрет на розничную продажу ЭСДН и жидкостей к ним несовершеннолетним. Нормативное установление такой запретительной меры обусловлено следующим.

В соответствии с пунктами «д» и «ж» части 1 статьи 72 Конституции РФ охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и координация вопросов здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П), субъекты Российской Федерации по вопросам совместного ведения обладают правом опережающего законодательства, поскольку по смыслу статьи 72, части 2 статьи 76 и части 1 статьи 77 Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует органам государственной власти субъектов Российской Федерации принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона региональные акты должны быть приведены в соответствие с ним, что следует из части 5 статьи 76 Конституции РФ.

Основываясь на приведенных положениях Конституции и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, а также на нормах Федерального закона № 323-ФЗ и Федерального закона № 124-ФЗ на сегодняшний день законами субъектов Российской Федерации введен запрет на розничную продажу несовершеннолетним ЭСДН и жидкостей к ним только в 12 субъектах Российской Федерации из 85 (14%): Ставропольский край, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Бурятия, Вологодская, Ленинградская, Нижегородская, Пензенская, Новгородская, Ростовская, Владимирская и Московская области. Хочется отметить, что в основном нормативные правовые акты по обозначенному вопросу приняты в регионах Центральной России, в Сибирском федеральном округе подобное регулирование принято только в Республике Бурятия.

Серьезная опасность распространения ЭСДН для населения нашей страны официально признается на самом высоком уровне, о чем свидетельствует решение Комиссии по вопросам социальной политики Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании РФ от 18 декабря 2017 года № 6, в котором субъектам Российской Федерации рекомендовано изучить опыт Ленинградской области, Ставропольского края, Новгородской области, Нижегородской области, Республики Бурятия, Пензенской области по вопросу предотвращения вовлечения несовершеннолетних в процесс использования ЭСДН и до вступления в силу соответствующего федерального закона рассмотреть возможность принятия на территориях субъектов Российской Федерации региональных законодательных актов, направленных на предотвращение вовлечения несовершеннолетних в процесс использования (потребления) ЭСДН.

Заинтересованность федеральных законодателей в государственном урегулировании данной проблематики подтверждается и тем, что 1 июня 2018 года вступил в силу Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 58109-2018 «Жидкости для электронных систем доставки никотина. Общие технические условия», утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) от 17.04.2018 № 201-ст «Об утверждении национального стандарта». Данный национальный стандарт вводится впервые, вводит определение ЭСДН и жидкости для них, устанавливает ряд требований к сырью, применяемому для изготовления жидкости для ЭСДН, а также требования к ее потребительской упаковке. Например, флаконы должны быть недоступны для откупоривания детям. На упаковку жидкости должны быть нанесены, в частности, наименование и адрес изготовителя, информация о содержании никотина, месяц и год изготовления, указание о недопустимости продажи несовершеннолетним и о необходимости хранения вне досягаемости детей. 
На упаковке также должна быть надпись черными буквами на белом фоне «Никотин вызывает зависимость». Национальный стандарт также содержит информацию о методах контроля жидкости для ЭСДН, включая методику определения содержания никотина.

Таким образом, считаем, что предлагаемое правовое регулирование в части установления запрета на розничную продажу несовершеннолетним ЭСДН и жидкостей к ним на территории Томской области социально оправдано, но до вступления в силу соответствующего федерального закона преждевременно.

Относительно нормативного закрепления перечня мест, где запрещается использование ЭСДН, считаем необходимым поддержать отдельных участников публичных консультаций (Ассоциация малоформатной торговли, ИП Троян Денис Олегович, Администрация городского округа Стрежевой), указывающих, что в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно пункту «в» статьи 71 Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод граждан относятся к предметам ведения Российской Федерации. Субъект Российской Федерации своим законом не может ограничить права человека и гражданина, в том числе в целях защиты нравственности, здоровья и законных интересов других лиц.

Введение любого рода ограничений на употребление ЭСДН относится к исключительной компетенции РФ, и не может быть осуществлено на уровне субъекта Российской Федерации. Подобные ограничения могут быть введены только федеральным законом в отношении всей территории Российской Федерации.

Обращаем внимание, что статьей 4 проекта акта предлагается установление запрета на использование ЭСДН в общественных местах в целом всем употребляющим ЭСДН, то есть речь идет как о несовершеннолетних, так и о совершеннолетних гражданах.

Таким образом, предлагаем Разработчику исключить из проекта акта статью 4, предусматривающую установление запрета на использование ЭСДН в общественных местах, поскольку данная норма существенно ограничит права не только лиц, употребляющих ЭСДН, но и субъектов предпринимательской деятельности, ограничив у них путем нарушения принципа равенства одно из основополагающих конституционных принципов – свободу предпринимательской деятельности.

Относительно установления обязанности продавца, осуществляющего реализацию ЭСДН, требовать у покупателя документы для определения его совершеннолетнего возраста, полагаем необходимым указать на следующий момент.

В части 2 статьи 20 Федерального закона № 15-ФЗ говорится об обязанности продавца требовать у покупателя определенные документы, в то время как
в подпункте 11) пункта 2 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее – Федеральный закон № 171-ФЗ) - о праве продавца требовать у покупателя соответствующие документы.

Хочется отметить, что в 5 из 12 субъектах Российской Федерации, в которых приняты законы, регулирующие вопросы ограничения розничной продажи ЭСДН и жидкостей к ним, по аналогии с нормой Федерального закона № 15-ФЗ говорится об обязанности продавца (Ставропольский край, Республика Бурятия, Нижегородская, Новгородская, Ростовская области), в то время как в Ленинградской и Московской областях речь идет все же о праве продавца требовать у покупателя соответствующие документы. В других субъектах Российской Федерации, в которых нормативно урегулирован вопрос продажи ЭСДН и жидкостей к ним, вообще не определено, что продавец обязан или вправе требовать у покупателя определенные документы.

Примечательным является тот факт, что в части 2 статьи 20 Федерального закона № 15-ФЗ установлена обязанность продавца требовать у покупателя документ, удостоверяющий его личность (в том числе документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации) и позволяющий установить возраст покупателя. При этом, помимо паспорта гражданина Российской Федерации, одноименным приказом Минздрава России от 12.05.2014 № 215н утверждается целый перечень документов, удостоверяющих личность (в том числе личность иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации) и позволяющих установить возраст покупателя табачной продукции.

В то же время в подпункте 11) пункта 2 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ говорится о требовании у покупателя документа, позволяющего установить возраст этого покупателя. При этом приказом Минпромторга России от 31.05.2017 № 1728 «Об утверждении перечня документов, позволяющих установить возраст покупателя алкогольной продукции, которые продавец вправе потребовать в случае возникновения у него сомнения в достижении этим покупателем совершеннолетия, и признании утратившим силу приказа Минпромторга России от 15 апреля 2011 г. № 524 «Об утверждении Перечня документов, удостоверяющих личность и позволяющих установить возраст покупателя алкогольной продукции, которые продавец вправе потребовать в случае возникновения у него сомнения в достижении этим покупателем совершеннолетия» также утверждается перечень документов, позволяющих установить возраст покупателя алкогольной продукции, которые продавец вправе потребовать в случае возникновения у него сомнения в достижении этим покупателем совершеннолетия.

Таким образом, получается, что Разработчик в проекте акта устанавливает обязанность продавца, осуществляющего реализацию ЭСДН, требовать у покупателя документы по аналогии с Федеральным законом № 15-ФЗ, а вот какие именно документы требовать – документы, позволяющие установить возраст покупателя – по аналогии с Федеральным законом № 171-ФЗ.

Полагаем, что Разработчику следует учесть, что для применения аналогии закона при регулировании отношений по продаже и использованию ЭСДН законодательством, регулирующим более сходные отношения, будет, так называемое «антитабачное» регулирование, предусмотренное Федеральным законом № 15-ФЗ.

При этом Разработчик закрепляет в проекте акта, что документом, позволяющим установить возраст покупателя, будет паспорт гражданина Российской Федерации или иной документ, удостоверяющий личность и позволяющий установить возраст покупателя.

Получается, что, помимо паспорта гражданина Российской Федерации, перечень документов, удостоверяющих личность покупателя, будет являться открытым, в связи с чем, в правоприменительной практике могут возникнуть разногласия между органами, составляющими протоколы об административных правонарушениях, и продавцами, нарушающими требования проекта акта в части истребования иных документов, на основании которых возможно установить возраст покупателя.

В процессе публичных консультаций проекта акта Союзом «Томская торгово-промышленная палата» предлагалось, помимо установления запрета на продажу ЭСДН и жидкостей к ним, также предусмотреть в проекте акта введение запрета на продажу такой продукции самими несовершеннолетними и запрета на вовлечение детей в процесс использования ЭСДН путем покупки для них либо передачи им ЭСДН. Данное предложение предлагалось по аналогии с частью 1 статьи 20 Федерального закона № 15-ФЗ. Предлагаемое означает, что несовершеннолетние не смогут осуществлять трудовую деятельность, например, в магазинах, павильонах, торговых залах, где осуществляется продажа ЭСДН, в качестве продавцов, промоутеров, менеджеров торговых залов и т.д. При этом запрещается вовлечение детей в процесс потребления ЭСДН, то есть склонение их к употреблению ЭСДН различными способами, например, покупкой, передачей, предложением или требованием употребить такую продукцию и др.

Полагаем, что данное предложение рационально, но только при условии установления мер государственного принуждения лиц к соблюдению указанных запретов. К примеру, как это осуществлено в статье 6.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которой предусматривается административная ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака.

В процессе публичных консультаций проекта акта все участники, принявшие участие в обсуждении, однозначно высказались о том, что проблема, поднятая Разработчиком, актуальна. По мнению Общественной палаты Томской области проблема, описанная Разработчиком, вписывается в общую концепцию здорового образа жизни и увеличения продолжительности жизни граждан Российской Федерации. Тем более, что это корреспондируется с национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации на период до 2024 года, предусмотренными в одноименном Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204.

Положительным эффектом от принятия проекта акта отдельные участники публичных консультаций считают возможное снижение употребления ЭСДН, особенно несовершеннолетними, а также сокращение случаев продаж ЭСДН несовершеннолетним.

При этом некоторыми участниками публичных консультаций отмечается, что принятие проекта акта не позволит в полной мере решить проблему по нескольким причинам. Во-первых, большинство взрослого населения не понимает опасность использования ЭСДН, считая этот вид курения способом избавления от курения обычных сигарет. Во-вторых, в действующем областном законодательстве в сфере административных правонарушений отсутствует норма, устанавливающая ответственность за нарушение установленных проектом акта ограничений в части запрета на продажу ЭСДН и их использования в определенных местах.

Так, Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Томской области отмечается, что из текста проекта акта не следует, каким образом будет осуществляться контроль исполнения запретов, предусмотренных предлагаемым правовым регулированием. Аналогичной позиции придерживаются Областная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации Томской области и Ассоциация «Совет муниципальных образований Томской области».

При этом Разработчиком в целях проведения последующей оценки фактического воздействия предлагаемого правового регулирования в качестве индикатора достижения цели рассматриваемого регулирования предложено считать количество составленных протоколов об административных правонарушениях в части нарушения положений о запрете продажи ЭСДН и жидкостей к ним несовершеннолетним, а также использования ЭСДН в общественных местах. Полагаем, что данный индикатор в рамках рассматриваемого проекта акта не допустим, поскольку проектом акта не предусмотрено внесение изменений в Кодекс Томской области об административных правонарушениях (далее – КТоАП), а Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ) не содержит статей, посвященных несоблюдению запрета на продажу несовершеннолетним ЭСДН и жидкостей к ним, а также применению ЭСДН на отдельных территориях, в помещениях.

В ходе оценки регулирующего воздействия Департаментом установлено, что Разработчиком в проекте акта и в пункте 6 сводного отчета прописаны новые ограничения для потенциальных адресатов вводимого правового регулирования. В частности, для субъектов предпринимательской деятельности устанавливается запрет на розничную продажу несовершеннолетним ЭСДН и жидкостей к ним. Следовательно, при введении указанного ограничения возникает риск финансовых потерь.

Представители от Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области» (Администрации Города Томска, городских округов Стрежевой и ЗАТО Северск) в рамках публичных консультаций отмечали, что принятие проекта может повлечь для бизнеса издержки в виде упущенной выгоды от продажи ЭСДН и жидкостей к ним. При этом Администрацией Томского района было указано, что доходы субъектов предпринимательской деятельности от продажи ЭСДН не являются основными, а значит, введение правового регулирования не приведет к значительному финансовому ущербу для субъектов предпринимательской деятельности. Солидарной оказалась и Администрация Кожевниковского района, сообщив, что на территории Кожевниково расположены две торговые точки, торгующие ЭСДН, со слов предпринимателей большим спросом они не пользуются, поэтому больших финансовых потерь у предпринимателей не произойдет.

Департаменту в рамках подготовки настоящего заключения произвести расчеты возможных убытков и недополученной прибыли не представляется возможным, в связи с тем, что Разработчик не представил количественную информацию о субъектах предпринимательской деятельности, потенциально подпадающих под предлагаемое им правовое регулирование на всей территории Томской области, а также в связи с тем, что органами Федеральной службы государственной статистики не проводится статистическое наблюдение по виду продукции «Электронные системы доставки никотина», а также отсутствует отдельный вид экономической деятельности по реализации ЭСДН.

Полагаем, что для минимизации риска финансовых потерь вводимого регулирования Разработчику необходимо непосредственно в тексте проекта акта закрепить отсрочку введения предлагаемого правового регулирования. Необходимость введения отсрочки предлагаемого правового регулирования поддерживает и Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Томской области, предлагая установить переходный период равный 6 месяцам. Указанный период времени необходим организациям для того, чтобы реализовать ЭСДН, объемы реализации которых вероятно упадут после принятия нормативного правого акта. В противном случае, введение предлагаемого регулирования будет способствовать закрытию магазинов, специализирующихся только на продаже ЭСДН и производных от них.

Разработчик в сводном отчете не говорит о риске финансовых потерь для предпринимателей в связи со снижением объемов продаж ЭСДН и жидкостей к ним после принятия предлагаемого правового регулирования, однако он указывает, что с принятием проекта акта возможны следующие риски наступления негативных последствий применения предлагаемого правового регулирования:

1. Риск отсутствия возможности установить лицо, совершившее административное правонарушение, и (или) привлечь его к ответственности (отсутствие данных о лице, отсутствие доказательств, процессуальные основания для освобождения от ответственности). Полагаем, что данный риск в рамках рассматриваемого проекта акта некорректен, поскольку проектом акта не предусмотрено внесение изменений в КТоАП, а КоАП РФ не содержит статей, посвященных несоблюдению запрета на продажу и использование ЭСДН.

2. Риск отсутствия положительного эффекта, а именно отсутствие снижения пользователей ЭСДН в общественных местах и продолжение продажи такой продукции несовершеннолетним. При этом самим же Разработчиком предлагается для минимизации указанного риска активизировать работу органов государственной власти и органов местного самоуправления по информированию населения о существовании «антивейпового» законодательства, в случае его принятия. Полагаем, что с принятием правового акта существует риск недостаточности принимаемых мер по ограничению продажи и использования ЭСДН и жидкостей к ним, имеющих потенциал риска для здоровья. Бороться с популярностью ЭСДН и производных от них необходимо только комплексными мероприятиями.

Участники публичных консультаций в целях решения обозначенной проблемы предлагают вести пропаганду здорового образа жизни среди населения, информировать граждан о вреде ЭСДН и жидкостей к ним, установить ограничения на рекламу, продвижение ЭСДН и спонсорство за их счет. Полагаем, что данные мероприятия будут способствовать решению обозначенной проблемы и причин ее возникновения. Но самым основным в комплексе мероприятий по борьбе с распространенностью ЭСДН и жидкостей к ним все же должно стать введение государственного регулирования, направленного на ограничение розничной продажи и использования ЭСДН и жидкостей к ним на федеральном уровне.

Так, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 перечня поручений заместителя Председателя Правительства Российской Федерации О.Ю. Голодец от 22 декабря 2017 г. № ОГ-П12-8613 разработаны проекты федеральных законов «О государственном регулировании оборота никотиносодержащей продукции и устройств, предназначенных для потребления никотина способами, отличными от курения табака», «О внесении изменения в Федеральный закон «О рекламе» в части установления требований к рекламе никотиносодержащей продукции и устройств, предназначенных для потребления никотина способами, отличными от курения табака» и «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение правил оборота никотиносодержащей продукции и устройств, предназначенных для потребления никотина способами, отличными от курения табака».

«Пакет» законопроектов предлагает комплексный подход к установлению государственного регулирования в отношении всех видов инновационных устройств доставки никотина, как уже имеющихся на рынке (ЭСДН и систем нагревания табака), так и способных появиться в ближайшем будущем.

Главным отличием инновационных никотиносодержащих устройств от обычных сигарет является то, что при их использовании не происходит горения или тления табака. Поэтому использование такой продукции нельзя назвать курением. Следовательно, Федеральный закон № 15-ФЗ, регулирующий оборот традиционных табачных изделий, не может быть применим к указанной продукции.

Таким образом, «пакетом» законопроектов предлагается формирование первичной нормативно-правовой базы (которая может быть расширена в дальнейшем), направленной на регулирование оборота инновационных устройств доставки никотина, в том числе предусматривается введение:

– понятийного аппарата, в том числе закрепление таких понятий, как «устройства, предназначенные для потребления никотина способами, отличными от курения табака», «электронные системы доставки никотина», «устройства для потребления табака нагреваемого» и других;

– ограничений продажи ЭСДН и продукции для них по объему содержащихся никотиновых жидкостей;

– запрета на продажу инновационных устройств доставки никотина несовершеннолетним;

– перечня мест, в которых не допускается потребление электронных систем доставки никотина и систем нагревания табака. В их числе помещения органов власти, медицинских и образовательных учреждений, объекты спорта, воздушные суда, все виды общественного транспорта, а также лифты и детские площадки;

– мер, направленных на предотвращение незаконной торговли никотиносодержащей продукцией и устройствами, предназначенными для потребления никотина способами, отличными от курения табака.

Минпромторгом России уже проведена процедура оценки регулирующего воздействия проекта федерального закона «О государственном регулировании оборота никотиносодержащей продукции и устройств, предназначенных для потребления никотина способами, отличными от курения табака», по итогам которой получено положительное заключение об оценке регулирующего воздействия от Минэкономразвития России.

«Пакет» законопроектов находится в Правительстве Российской Федерации, после будет внесен в Государственную Думу Российской Федерации, а также направлен субъектам Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты.

Полагаем, что Разработчику как представителю законодательного (представительного) органа государственной власти Томской области следует наблюдать за дальнейшей работой по принятию указанных законопроектов, либо подготовить собственную законодательную инициативу от Томской области для внесения в установленном порядке в Государственную Думу Российской Федерации в части государственного регулирования реализации и использования ЭСДН и жидкостей с ними на федеральном уровне.

Выводы по результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта

По итогам оценки регулирующего воздействия проекта акта считаем, что целесообразность введения предлагаемого Разработчиком правового регулирования обоснована его большой социальной направленностью. Рассматриваемый проект акта направлен на предупреждение причинения вреда здоровью детей и подростков, их физическому, интеллектуальному и психическому развитию.

Департамент считает оптимальным решением дождаться принятия на федеральном уровне правового регулирования по вопросам реализации и использования ЭСДН и жидкостей к ним.

Представленный проект акта содержит положения, вводящие избыточные ограничения для субъектов предпринимательской деятельности (ограничения на использование ЭСДН в местах, определенных в статье 4 проекта акта) и способствующие возникновению упущенной выгоды у субъектов предпринимательской деятельности в случае установления запрета на розничную продажу ЭСДН и жидкостей к ним.

На основании вышеизложенного, Департамент делает вывод о полном соблюдении Разработчиком установленного порядка проведения оценки регулирующего воздействия в Томской области и о недостаточности оснований для принятия решения о введении предлагаемого Разработчиком варианта правового регулирования. Представленный проект акта нуждается в доработке.

Приложение: на 11 л. в 1 экз.

Начальник департамента                                                                                   Р.С.Радзивил                   

Ирина Евгеньевна Войко

8 (382-2) 510-884

voykoie@tomsk.gov.ru